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    政策法規

    解讀 | 官方權威解讀《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》

    發布日期:2018-03-24 作者: 來源:軌道世界

    保障城市軌道交通安全運行為社會公眾提供安全可靠便捷舒適經濟的出行服務

    交通運輸部黨組成員、副部長 劉小明

     

    經國務院同意,3月8日,國務院辦公廳印發了《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》(以下簡稱《意見》)?!兑庖姟啡尕瀼攸h的十九大精神,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真落實黨中央、國務院決策部署,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,以切實保障城市軌道交通安全運行為目標,從完善體制機制,健全法規標準,創新管理制度,強化技術支撐等方面提出了有關政策舉措,對于切實保障城市軌道交通安全運行,為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經濟的城市軌道交通出行服務具有重要意義。 


    為做好《意見》起草工作,交通運輸部成立了由楊傳堂書記、李小鵬部長任組長的城市軌道交通運營安全調研組,于2016年12月至2017年3月,組織有關科研機構、運營單位、行業協會等多方力量,對當時開通運營城市軌道交通的29個城市進行了全面調研,深入了解運營現狀、認真剖析問題、聽取政策訴求。同時,組織力量廣泛收集整理相關行業以及倫敦、紐約、東京等國際大都市城市軌道交通發展的經驗和教訓。在此基礎上,起草形成了《意見》初稿。期間,多次召開座談會,聽取各有關省份和城市交通運輸主管部門、運營單位等各方意見建議,并就有關問題多次與發展改革委、公安部、住房城鄉建設部、安監總局等部門協調溝通。 
     

    截至2017年底,全國內地開通運營城市軌道交通的城市共33個,開通線路150多條,運營里程超過4500公里,位居世界第一;初步統計2017年完成客運量185.3億人次,同比增長14.8%。自1969年北京開通第一條城市軌道交通線路以來,我國城市軌道交通用不到50年時間走過了國外發達國家150年的發展歷程。城市軌道交通在引領和支撐城市發展、滿足人民群眾出行、緩解交通擁堵、減少環境污染等方面發揮著越來越重要的作用,已成為大城市人民群眾日常出行的重要方式。按照《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》,到2020年全國城市軌道交通運營總里程預計達到6000公里。隨著我國開通運營城市不斷增多、新增運營里程迅速增加以及線網規模持續擴大,城市軌道交通安全運行的壓力和挑戰也日益加大,在管理體制機制、法規標準體系、規劃建設與運營銜接、應急處置能力等方面存在諸多問題。 
     

    為此,《意見》堅持“以人為本、安全第一,統籌協調、改革創新,預防為先、防處并舉,屬地管理、綜合治理”的基本原則,從城市軌道交通規劃、建設、運營全過程、各環節著手,重點圍繞構建綜合治理體系、有序統籌規劃建設運營、加強運營安全管理、強化公共安全防范、提升應急處置能力、完善保障措施等方面,明確了城市軌道交通安全運行的頂層設計和重點舉措。

     

    明確職責分工,構建綜合治理體系

     

    城市軌道交通是技術密集、勞動密集的復雜系統工程,作為城市重要基礎設施,城市軌道交通系統包含車輛、通信、信號、供電、軌道、通風空調、火災自動報警、環境與設備監控、電扶梯等多個子系統,涵蓋規劃、建設、運營等各個環節,其安全運行涉及交通運輸、發展改革、公安、住建、安監等多個部門。為此,《意見》在國務院各有關部門“三定”職責和《反恐怖主義法》等法律法規規定下,進一步明確了城市軌道交通安全運行的管理體制機制,即交通運輸部負責指導城市軌道交通運營,承擔運營安全監管職責;指導地方交通運輸部門監督指導城市軌道交通運營單位做好反恐防范、安檢、治安防范和消防安全管理相關工作。公安部負責會同交通運輸部等部門擬訂城市軌道交通反恐、防暴、治安、內部保衛、消防安全等政策法規及標準規范并監督實施;監督指導城市軌道交通運營單位做好進站安檢、治安防范、消防安全管理和突發事件處置工作。發展改革委、住房城鄉建設部、安全監管總局等有關部門,按照職責分工履行有關安全工作職責。城市人民政府按照屬地管理原則,對轄區內城市軌道交通安全運行負總責,建立高效銜接、運行順暢的管理體制和運行機制。運營單位承擔安全生產主體責任,落實反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等有關法規規定的責任和措施。 

     

    《意見》要求,完善城市軌道交通運行的相關法規標準體系,加強城市軌道交通立法工作,強化技術標準規范對安全和服務的保障和引領作用,建立健全建設、運營和公共安全防范等相關標準體系。

     

    加強銜接協調,有序統籌規劃建設運營

     

    當前,部分城市軌道交通前期環節對運營需求考慮不足,隨著新線建設和客流激增,空間狹小、設施設備用地預留不足、換乘通道條件差等問題越來越突出,增加了后期運營風險。北京路網高峰時期有96座車站實施常態化限流,占全部車站的25%;上海常態限流車站也有50座左右,占15%。為此,《意見》要求,要樹立“規劃建設為運營、運營服務為乘客”的理念,將安全和服務要求貫穿于規劃、建設、運營全過程。準確把握城市軌道交通發展規模和發展速度,合理確定制式和建設時序,量力而行、有序發展。涉及公共安全方面的設施設備和場地、用房等,要與城市軌道交通工程同步規劃、同步設計、同部施工、同步驗收、同步投入使用。在工程可行性研究和初步設計文件中設置運營服務專篇和公共安全專篇,發展改革、規劃等部門在審批時要以書面形式聽取同級交通運輸部門、公安機關意見。加強建設與運營交接管理,嚴格執行竣工驗收、運營前安全評估等程序。規范保護區管理,運營期間在保護區范圍內進行有關作業要按程序征求運營單位同意后方可辦理相關許可手續。

     

    抓住關鍵環節,加強運營安全管理

     

    當前,我國城市軌道交通運營管理的制度體系還不完善,在技術管理、行車組織、調度指揮、維護維修、事故調查、運營服務等方面的基礎性管理制度尚未建立,對于日常安全故障處置和分析、安全隱患排查治理、風險管控等也缺乏有效監管手段和措施。設施設備方面,存在型式不一、品牌繁雜,兼容性、系統性不強,系統運行不穩定、新線與老線之間互聯互通和資源共享存在障礙等問題,給使用、管理和維護帶來風險隱患。為此,《意見》提出,完善運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系,建立城市軌道交通運營安全第三方評估制度,制定城市軌道交通運營安全事故報告和調查處理辦法,建立健全行業運營服務指標體系和統計分析制度、服務質量考評制度。制定關鍵設施設備運營準入技術條件,推動產品定型,建立質量公開和追溯機制,加強全面質量監管。 
     

    針對當前部分新開通城市從業人員缺乏經驗、技能素質不高等問題,《意見》提出,完善從業人員培訓考核管理制度,建立健全城市軌道交通職業分類和職業標準體系、職業技能鑒定機制,完善列車駕駛員職業準入制度,規范和強化行車值班員、行車調度員等重點崗位職業水平評價,建立從業人員服務質量不良記錄名單制度。

     

    注重多措并舉,強化公共安全防范

     

    城市軌道交通客流量大、運營環境相對封閉,一旦發生恐怖襲擊或者個人極端行為,往往造成群死群傷,使人民群眾生命財產安全遭受重大損失。從世界范圍看,多個大城市都發生過針對地鐵的恐怖襲擊事件,造成了重大人員傷亡。從我國情況看,各有關城市依照《反恐怖主義法》等法律法規規定實施城市軌道交通安檢工作,取得了一定的效果。但是,也存在部分安檢點乘客排隊等候時間過長,大量乘客聚集在車站通道、樓梯、出入口等區域形成新的風險隱患,安檢能力與大客流通行需求矛盾突出等問題。為此,《意見》明確,一是理清工作職責。對公安、交通運輸等部門以及地方人民政府和運營單位在反恐等公共安全防范方面的職責作出了規定。二是加強日常防控。要求城市軌道交通運營單位要制定安全防范和消防安全管理制度、明確人員崗位職責、落實安全管理措施,保障相關經費投入,及時配備、更新防范和處置設施設備。有關部門要對有關情報信息進行篩查、研判、核查、監控,從源頭入手提高反恐防范能力。三是規范安檢工作。要求從事城市軌道交通安全檢查的單位、人員按照有關標準、規范和約定實施安全檢查。推廣應用安檢新技術、新產品,逐步建立與城市軌道交通客流特點相適用的安檢新模式。制定安全檢查設備和監控設備設置標準、人員配備標準及操作規范。 
     

    城市軌道交通反恐工作只靠企業和某一個或幾個部門都難以發揮有效作用,需要加強統籌協調,動員各方力量,分工協作,密切配合,群防群治,打“人民戰爭”,形成反恐怖主義的工作合力,才能共同保障城市軌道交通安全運行。為此,《意見》還提出,加強社會共建共治,構建公安、交通運輸、綜治等部門,以及運營單位、社會力量多方參與的城市軌道交通公共安全協同防范體系和應急響應機制,加強政府部門、運營單位與街道、社區之間的協調聯動,推廣“警企共建”“街企共建”等專群結合的綜治模式。鼓勵城市軌道交通“常乘客”參與公共安全防范與應急處置工作,提高公眾安全防范能力,實現群防群治、協同共治。

     

    完善應急體系,提升應急處置能力

     

    隨著城市軌道交通進入網絡化運營,運營突發事件影響范圍從單線向全網擴散,產生“蝴蝶效應”,“牽一發而動全身”,在信息傳遞、決策時效、聯動協同、應急隊伍及物資調度等方面帶來了新挑戰、新要求。另外,一些城市應急演練存在模式單一,實戰性不強,社會公眾參與度不夠等問題。為此,《意見》提出,城市及以上地方各級政府要將城市軌道交通應急管理納入政府應急管理體系,建立突發事件應急處置機制,明確相關部門和單位的職責分工、工作機制和處置要求。加強應急救援力量建設和應急培訓,加大專業救援裝備研發應用。建設國家級城市軌道交通應急演練中心。鼓勵和支持有關方面加強專業救援裝備的研發。強化現場處置應對,建立有關各方協調聯動、快速反應、科學處置的工作機制。充分發揮志愿者積極性,提高乘客自救互救能力。

     

    加大政策扶持,完善保障措施

     

    城市軌道交通是重大民生工程,是具有公益屬性的重要基礎設施?!兑庖姟诽岢?,加大綜合政策扶持力度,統籌考慮城市軌道交通可持續安全運營需求,科學確定財政補貼,建立與運營安全和服務質量掛鉤的財政補貼機制。保障公共安全防范所需資金納入公共財政體系。支持對城市軌道交通設施用地的地上、地下空間,實施土地綜合開發,創新節約集約用地模式,以綜合開發收益支持運營和基礎設施建設,確保城市軌道交通運行安全可持續。 
     

    城市軌道交通作為民生工程,是城市運行和發展的重要基礎設施。為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經濟的出行服務,始終是城市軌道交通運營管理工作的出發點和落腳點。城市軌道交通運營服務質量的提升,不僅需要行業主管部門和運營單位勇于擔當、主動作為,也需要社會公眾積極參與,廣大乘客主動配合、文明乘車,共同營造安全、文明、有序的出行環境。 
     

    交通運輸部將會同有關部門認真貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,按照《意見》的有關部署和要求,細化政策措施,加強協調配合,強化督促指導,加快構建城市軌道交通安全運行治理體系,讓人民群眾得到更加安全可靠、高品質的出行服務,確保城市軌道交通安全運行,不斷提升人民群眾的幸福感和安全感。

     


     

    附件:

    國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見

    國辦發〔2018〕13號

     

    各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

     
    城市軌道交通是城市公共交通系統的骨干,是城市綜合交通體系的重要組成部分,其安全運行對保障人民群眾生命財產安全、維護社會安全穩定具有重要意義。在各有關方面共同努力下,我國城市軌道交通運行態勢總體平穩,但隨著近年來運營里程迅速增加、線網規模不斷擴大,城市軌道交通安全運行壓力日趨加大。為切實保障城市軌道交通安全運行,經國務院同意,現提出以下意見。

     
    一、總體要求 

     

    (一)指導思想。 
     

    全面貫徹黨的十九大精神,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真落實黨中央、國務院決策部署,牢固樹立和貫徹落實新發展理念,以切實保障城市軌道交通安全運行為目標,完善體制機制,健全法規標準,創新管理制度,強化技術支撐,夯實安全基礎,提升服務品質,增強安全防范治理能力,為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經濟的出行服務。 


    (二)基本原則。 


    以人為本,安全第一。堅持以人民為中心的發展思想,把人民生命財產安全放在首位,不斷提高城市軌道交通安全水平和服務品質。 
     

    統籌協調,改革創新。加強城市軌道交通規劃、建設、運營協調銜接,加快技術創新應用,構建運營管理和公共安全防范技術體系,提升風險管控能力。 
     

    預防為先,防處并舉。構建風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度,加強應急演練和救援力量建設,完善應急預案體系,提升應急處置能力。 
     

    屬地管理,綜合治理。城市人民政府對轄區內城市軌道交通安全運行負總責,充分發揮自主權和創造性,結合本地實際構建多方參與的綜合治理體系。 
     

    二、構建綜合治理體系 
     

    (三)健全管理體制機制。 
     

    交通運輸部負責指導城市軌道交通運營,擬訂運營管理政策法規和標準規范并監督實施,承擔運營安全監管職責,負責運營突發事件應對工作的指導協調和監督管理;指導地方交通運輸部門監督指導城市軌道交通運營單位(以下簡稱運營單位)做好反恐防范、安檢、治安防范和消防安全管理相關工作,根據應急預案調動行業裝備物資為突發事件應對提供交通運輸保障。公安部負責會同交通運輸部等部門擬訂城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等政策法規及標準規范并監督實施;指導地方公安機關做好城市軌道交通區域的巡邏查控工作,依法查處有關違法違規行為,加強對危及城市軌道交通安全的涉恐等情報信息的搜集、分析、研判和通報、預警工作,監督指導運營單位做好進站安檢、治安防范、消防安全管理和突發事件處置工作。國家發展改革委、住房城鄉建設部、安全監管總局等有關部門,按照職責分工履行有關安全工作職責。 


    省級人民政府指導本轄區城市軌道交通安全運行,負責轄區內運營突發事件應對工作的指導協調和監督管理。城市人民政府按照屬地管理原則,對轄區內城市軌道交通安全運行負總責,建立銜接高效、運行順暢的管理體制和運行機制,統籌協調相關方面共同做好安全運行管理工作。對跨城市運營的城市軌道交通線路,有關城市人民政府應建立跨區域運營突發事件應急合作機制。運營單位承擔安全生產主體責任,落實反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等有關法規規定的責任和措施。 
     

    (四)完善法規標準體系。 
     

    加強城市軌道交通立法工作,根據實際需要及時制修訂城市軌道交通法規規章。強化技術標準規范對安全和服務的保障和引領作用,以保障建設質量和安全運行為重點,進一步修訂完善城市軌道交通工程建設標準體系;以運營安全和服務質量為重點,建立健全城市軌道交通運營標準體系;以防范處置和設備配置為重點,建立健全城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等標準體系。 
     

    三、有序統籌規劃建設運營


    (五)科學編制規劃。

     
    城市軌道交通發展要與城市經濟社會發展階段、發展水平、發展方向相匹配、相協調。城市軌道交通線網規劃要科學確定線網布局、規模和用地控制要求,與綜合交通體系規劃有機銜接,主要內容納入城市總體規劃。城市軌道交通建設規劃要樹立“規劃建設為運營、運營服務為乘客”的理念,將安全和服務要求貫穿于規劃、建設、運營全過程,并結合城市發展需求、財政狀況等實際,準確把握城市軌道交通發展規模和發展速度,合理確定制式和建設時序,量力而行、有序發展。 

     

    (六)做好相關環節銜接。 
     

    城市軌道交通規劃涉及公共安全方面的設施設備和場地、用房等,要與城市軌道交通工程同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收、同步投入使用,并加強運行維護管理。在工程可行性研究和初步設計文件中設置運營服務專篇和公共安全專篇,發展改革、規劃等部門在審批時要以書面形式聽取同級交通運輸部門、公安機關意見。城市軌道交通工程項目原則上要在可行性研究報告編制前確定運營單位。加強城市軌道交通建設與運營的交接管理,完善交接內容和程序。城市軌道交通建設工程竣工驗收不合格的,不得開展運營前安全評估,未通過運營前安全評估的,不得投入運營。城市軌道交通工程項目要按照相關規定劃定保護區,運營期間在保護區范圍內進行有關作業要按程序征求運營單位同意后方可辦理相關許可手續。 
     

    四、加強運營安全管理 
     

    (七)夯實運營安全管理基礎。 
     

    建立健全運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度,對運營全過程、全區域、各管理層級實施安全監控。建立城市軌道交通運營安全第三方評估制度。制定城市軌道交通運營安全事故報告和調查處理辦法。建立健全行業運營服務指標體系和統計分析制度、服務質量考評制度,加強服務質量監管。依法推進運營單位安全生產標準化。運營單位要依法做好運營安全各項工作,嚴格落實安全生產責任制。 
     

    (八)強化關鍵設施設備管理。 
     

    制定城市軌道交通關鍵設施設備運營準入技術條件,加快推動車輛、信號、通信、自動售檢票等關鍵設施設備產品定型,加強列車運行控制等關鍵系統信息安全保護。建立健全設施設備維修技術規范和檢測評估、維修保養制度。建立關鍵設施設備全生命周期數據行業共享機制和設施設備運行質量公開及追溯機制,加強全面質量監管。 
     

    (九)提升從業人員素質。 
     

    深入開展行業運營人力資源跟蹤研究,評估行業人才發展水平。鼓勵各類院校設置城市軌道交通相關專業或者專業方向,擴大人才培養規模。完善從業人員培訓考核管理制度,建立健全城市軌道交通職業分類和職業標準體系、職業技能鑒定機制,完善列車駕駛員職業準入制度,規范和強化行車值班員、行車調度員等重點崗位職業水平評價,建立從業人員服務質量不良記錄名單制度,規范行業內人才流動。 
     

    五、強化公共安全防范

     

    (十)加強日常巡檢防控。 
     

    運營單位要制定安全防范和消防安全管理制度、明確人員崗位職責、落實安全管理措施,保障相關經費投入,及時配備、更新防范和處置設施設備。有關部門要加強涉恐情報信息搜集工作,運營單位要按照規定及時報告發現的恐怖活動嫌疑或恐怖活動嫌疑人員。地方反恐怖工作領導機構以及公安機關等要對有關情報信息進行篩查、研判、核查、監控,認為有發生恐怖事件危險的要及時通報和預警,有關部門和單位根據要求做好安全防范和應對處置工作。 
     

    (十一)規范安全檢查工作。 
     

    依法對進入城市軌道交通場站的人員、物品進行安全檢查。從事城市軌道交通安全檢查的單位、人員要按照有關標準、規范和約定實施安全檢查,發現違禁品、管制物品和涉嫌違法犯罪人員,要妥善處置并立即向公安機關報告。鼓勵推廣應用智能、快速的安檢新技術、新產品,逐步建立與城市軌道交通客流特點相適應的安檢新模式。制定安全檢查設備和監控設備設置標準、人員配備標準及操作規范。 
     

    (十二)加強社會共建共治。 
     

    城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府要構建公安、交通運輸、綜治等部門以及運營單位、社會力量多方參與的城市軌道交通公共安全協同防范體系和應急響應機制,加強政府部門、運營單位與街道、社區之間的協調聯動,推廣“警企共建”、“街企共建”等專群結合的綜治模式。積極招募志愿者,鼓勵城市軌道交通“常乘客”參與公共安全防范與應急處置工作,提高公眾安全防范能力,實現群防群治、協同共治。通過多種形式廣泛宣傳普及城市軌道交通相關法規和知識,加強公眾公共安全防范及突發事件應對培訓教育,引導公眾增強安全意識和防護能力。 
     

    六、提升應急處置能力 
     

    (十三)完善應急預案體系。 
     

    城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府要將城市軌道交通納入政府應急管理體系,結合本地實際制定完善應對各類突發事件的專項應急預案、部門應急預案,督促運營單位制定完善具體預案。建立突發事件應急處置機制,成立應急指揮機構,明確相關部門和單位的職責分工、工作機制和處置要求。運營單位要建立完備的應急預案體系,編制應急預案操作手冊,明確應對處置各類突發事件的現場操作規范、工作流程等,并立足實戰加強站區一線人員培訓,定期組織開展應急合成演練。 
     

    (十四)加強應急救援力量建設。 
     

    城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府和有關部門、運營單位要配備滿足需要的應急設施設備和應急物資,根據需要建立專職或志愿消防隊、微型消防站,提高自防自救能力。建立健全專業應急救援隊伍,加強應急培訓,提高應急救援能力。建設國家級城市軌道交通應急演練中心,開展培訓和實戰場景演練。鼓勵和支持企業、科研院所及社會有關方面加強專業救援裝備研究開發。 
     

    (十五)強化現場處置應對。 


    建立協調聯動、快速反應、科學處置的工作機制,強化運營單位對突發事件第一時間處置應對的能力,最大程度減少突發事件可能導致的人員傷亡和財產損失。公安、交通運輸等部門以及運營單位、街道、社區要密切協同聯動。有關部門和運營單位的工作人員要按照各自崗位職責要求,通過廣播系統、乘客信息系統和專人引導等方式,引導乘客快速疏散。充分發揮志愿者在安全防范和應急處置中的積極作用,提高乘客自救互救能力。 
     

    七、完善保障措施 
     

    (十六)加大綜合政策扶持力度。 
     

    城市軌道交通所在地城市人民政府要加大城市軌道交通財政扶持力度,統籌考慮城市軌道交通可持續安全運營需求,建立與運營安全和服務質量掛鉤的財政補貼機制,科學確定財政補貼額度。保障公共安全防范所需資金并納入公共財政體系,確保設施設備維護維修、更新改造資金到位。在保障運營安全的前提下,支持對城市軌道交通設施用地的地上、地下空間實施土地綜合開發,創新節約集約用地模式,以綜合開發收益支持運營和基礎設施建設,確保城市軌道交通運行安全可持續。 
     

    國務院各有關部門、各省級人民政府要根據各自職責,加強對城市軌道交通運行安全監管的指導,強化督促檢查。城市軌道交通所在地城市人民政府要加強組織領導,根據本意見提出的任務和要求,進一步細化貫徹落實政策措施,明確責任分工和時間進度要求,確保各項工作落實到位。

     

    國務院辦公廳
    2018年3月7日

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