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    政策法規

    意見函 | 發改委《關于試行全面加強企業債券風險防范的若干意見的函》

    發布日期:2018-03-05 作者: 來源:國家發改委網站

    關于試行全面加強企業債券風險防范的若干意見的函

     

    各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委:

    為貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的發展并規范債券市場的有關精神和《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》(國發[2014]17號)提出的防范和化解金融風險的有關要求,全面加強企業債券風險防范工作,我司擬定了《關于全面加強企業債券風險防范的若干意見》(以下簡稱《意見》),現印發你們試行,請在債券申報和預審中予以把握,暫不對外公開。對試行過程中遇到的問題,請及時向我司反饋有關情況和意見建議。我司將根據試行情況對《意見》進行修改完善,擇機正式印發并執行。

     

    國家發展和改革委員會財政金融司

    2014年9月26日

     

     

    附件:

    關于全面加強企業債券風險防范的若干意見

     

    近年來我國企業債券市場快速發展,在穩增長、促改革、調結構、惠民生中發揮了重要作用。為促進企業債券市場持續健康發展,必須嚴格規范準入,嚴格防范風險,形成系統化的風險防范政策體系。為此,現提出以下意見:

     

    一、嚴格發債企業準入標準

     

    在對企業債券發行申請按照“加快和簡化審核類”、“適當控制規模和節奏類”以及“從嚴審核類”三中情況進行分類管理的前提下,加強對企業債券發行人規范運作情況的審核。

     

    (一)重點審核申請發債企業貫徹國家有關政策情況和規范運作情況。貫徹國家有關政策情況,重點審核2010年以來,國務院、我委和有關部門發布的關于債券融資、城投企業規范發展的有關政策文件的貫徹實施情況。規范運作情況,主要包括企業獨立運作、政府公務員兼職、治理結構、決策機制情況;母公司對合并報表企業的實際控制情況,包括人員、財務、管理制度等;企業財務管理制度健全情況;政府對企業的監督管理情況,是否設立風險防火墻。

     

    (二)重點審核申請發債城投企業營業收入來源。申請發債城投企業要不斷完善以企業信用為償債基礎的市場化融資機制。申請發債城投企業,其償債資金來源70%以上(含70%)必須來自企業自身收益,且企業資產構成等必須符合國發[2010]19號文件的要求。經營收入主要來自承擔政府公益性或準公益性項目建設,且占企業收入比重超過30%的城投企業申請發行企業債券,必須提供城投企業所在地政府本級債務余額和綜合財力的完整信息以及地方政府對在建項目資金來源的制度性安排。

     

    (三)重點審核申請發債企業資產構成和利潤等財務指標的真實性。主要包括申請發債企業資產構成合規性,是否存在虛增資產的情況,是否存在非經營性資產,是否存在為發債突擊注入資產的情況;企業最近一個財年以來的資產重組情況,是否有資產重組計劃;申請發債企業利潤的真實性和可持續性,是否存在虛增收入、虛增利潤的情況。

     

    申請發債城投企業,不得注入公立學校、公立醫院、公園、事業單位資產等公益性資產。對于已將上述資產注入城投企業的,在計算發債規模時,必須從凈資產規模中予以扣除。注入資產必須經具有證券期貨相關業務資格的資產評估機構評估,并由有關主管部門辦理相關權屬轉移登記及變更工商登記手續。

     

    (四)重點審核申請發債企業土地資產的有效性。省級發展改革部門應實地勘察申請發債企業土地資產狀況,認真比對核實入賬土地評估價值。出具申請發債企業土地資產證明文件的當地土地管理部門、相關土地資產評估機構等均應出具信用承諾書,承諾真實、準確地出具有關文件,并承諾如出現問題將承擔相關責任。

     

    (五)提高企業資產負債率分類審核標準。在原有條件基礎上,將“加快和簡化審核類”發債申請的劃分條件調整為“資產負債率低于20%,信用安排較為完善且主體信用級別在AA+及以上的無擔保債券”;“地方政府所屬區域城投公司申請發行的首只企業債券,且發行人資產負債率低于30%的債券”。

    將“從嚴審核類”發債申請的劃分條件調整為“資產負債率較高(城投企業60%以上,一般生產經營性企業70%以上)且債項級別在AA+以下的債券”;“連續發債兩次以上且資產負債率高于60%的城投類企業”。

     

    (六)重點審核申請發債企業應收款項情況。對政府及其有關部門的應收賬款、其他應收款、長期應收款合計超過凈資產規模40%的企業,要進行重點關注,對企業應收賬款、其他應收款、長期應收款以及在建工程等科目應進行詳細的風險分析,風險較大、政府有關部門違規調用資金或未履約付款等情況嚴重的,且上述科目涉及金額合計超過凈資產60%的,不予受理企業債券發行申請。對政府及其有關部門的應收賬款和其他應收款等科目涉及資金,應由相關地方政府出具詳細可操作的償債計劃和資金支付安排說明文件。

     

    二、規范和強化償債保障措施

     

    (七)區分債務風險安排擔保措施。資產負債率在60%以上的城投類發債申請企業和資產負債率在70%以上的一般生產經營性發債申請企業,原則上必須提供擔保措施;主體信用級別達到AAA的,可適當放寬;資產負債率在70%以上的城投類發債申請企業和資產負債率在75%以上的一般生產經營性發債申請企業,必須提供擔保措施。資產負債率超過85%,債務負擔沉重,償債風險較大的企業,不予核準發債,主體信用級別達到AAA的,經研究可適當放寬要求。

    對實行有效的多種復合性風險防范措施的企業,可適當放寬資產負債率要求。

     

    (八)增強債券擔保的有效性。重點關注抵押擔保是否存在一物多押,抵質押資產是否為易變現有效資產,是否經過具有證券期貨相關業務資格的評估機構進行價值評估。第三方擔保是否存在互?;蜻B環保。申請發債企業為其他企業發債提供擔保的,在考察資產負債率指標時按擔保額一半計入本企業負債額,在考察發債規模時按擔保額的三分之一計入該企業已發債余額。

     

    (九)加強融資性擔保公司發債擔保業務規范。融資性擔保公司對單個被擔保人債券發行提供的擔保責任余額原則上不得超過融資性擔保公司自身凈資產的30%。融資性擔保公司的融資性擔保責任余額原則上不得超過融資性擔保公司自身凈資產的10倍。對于主體信用級別達到AA+的融資性擔保公司,可實行余額管理,其進行企業債券擔保后,融資性擔保責任余額在當年末不超過融資性擔保公司自身凈資產的10倍即可。

     

    (十)規范資產抵質押擔保登記程序。以資產抵質押形式進行擔保的債券,方案設計為發行后辦理抵質押手續的,應在上報的企業債券發行申請方案中,提供抵質押登記部門的承諾性文件,保證擬用于抵質押的資產具備辦理抵質押的條件。

     

    (十一)創新償債保障措施。鼓勵保險公司等機構發展債券違約保險,探索發展信用違約互換,轉移和分散擔保風險。

     

    三、進一步加強企業債券存續期監管

     

    (十二)加強對連續發債融資情況的監管。發債企業申報時間間隔由6個月調整為1年。已發債融資兩次,再次申請發行企業債券的,省級發展改革部門應嚴格評估其資金使用績效、償債壓力和風險狀況。

     

    (十三)規范發債企業資產重組程序。一是重組方案必須經企業債券持有人會議同意。二是應就重組對企業償債能力的影響進行專項評級,評級結果應不低于原來評級。三是應及時進行信息披露。四是重組方案應報送我委備案。省級發展改革部門要對發債企業的重組過程進行監管,督促發債企業按照合規的程序進行資產重組并履行相關義務。

     

    (十四)完善信息披露。發債企業及其發行中介機構(包括承銷機構、信用評級機構、會計師事務所、律師事務所及其他出具專業報告和專業意見的相關機構),應嚴格按照《公司法》、《證券法》等有關規定和債券交易場所有關要求,切實履行其在債券募集說明書及其他相關文件中承諾的信息披露義務。披露的所有信息應真實、準確、完整、及時。

     

    除定期披露信息之外,在企業債券存續期內,發債企業經營方針和經營范圍發生重大變化,生產經營外部條件發生重大變化,未能清償到期債務,凈資產損失超過10%以上,做出減資、合并、分立、解散及申請破產決定,涉及重大訴訟、仲裁事項或受到重大行政處罰,申請發行新的債券等重大事項,均應及時披露相關信息。如發債企業擬變更債券募集說明書約定條款,擬變更債券受托管理,擔保人或擔保物發生重大變化,做出減資、合并、分立、解散及申請破產決定等對債券持有人權益有重大影響的事項,應當召開債券持有人會議并取得債券持有人法定多數同意方可生效,并及時公告。

     

    省級發展改革部門要加強對本地區發債企業信息披露情況的監督檢查,并定期將有關情況報告我委。對于未履行信息披露義務的企業,要限期改正。

     

    (十五)加強債券資金用途監管。企業債券募集資金應按照募集說明書披露的用途使用。債券資金托管銀行、債權代理人必須履行監督債券資金流向的責任,各級發展改革部門應加強對募集資金投資項目建設進度的監督檢查,發現問題應及時協調解決,確保債券資金切實發揮作用。確需改變募集資金用途的,投向應符合國家產業政策,完善與新變更項目相關的償債保障措施。信用評級機構應對項目變更事項出具專項信用分析報告,項目變更對企業信用狀況未產生下調或負面影響。主承銷商應出具專題償債能力分析報告,律師事務所應出具合規性報告,經省級發展改革部門備案同意并公告后方可實施,有關情況向我委報備。省級發展改革部門應對本地區發債企業的募集資金使用情況進行定期檢查,并將有關情況及時報告我委。

     

    (十六)實施企業償債能力動態監控。發債企業要采取措施切實充實償債資金專戶。抵押資產監管人必須切實履行誠信勤勉義務,對抵押資產狀況實施監管。主承銷商應定期發布企業履約情況及償債能力年度分析報告。

     

    (十七)強化主承銷商持續服務監管。加強主承銷商的機構責任,主承銷商應該建立承銷債券的檔案系統,在債券存續期間勤勉盡責。凡因機構變動、人員流動等因素,致使債券工作出現缺失的,將追究相關主承銷商等中介機構的責任。

     

    (十八)發債企業跟蹤評級被降級或評級展望被調整為負面的,有關評級機構應及時向有關省級發展改革部門和我委報告,主承銷商、省市發展改革部門應高度重視,及時了解有關情況,提出保障償債的應對措施,并形成報告上報我委。我委在安排企業債券稽查工作中,將對評級下調的發債企業進行重點稽查。

     

    四、嚴格控制企業高成本融資行為

     

    (十九)重點關注申請發債企業短期高利融資情況和發債前后資產負債率水平短期內上升10%以上的情況。加強對代建回購(BT)、集合信托計劃、理財計劃、證券公司資產管理計劃、集資等短期高利融資情況以及專項基金等“名股實債”融資情況的審核。申請發債城投企業應承諾不進行與項目投資收回期限不匹配的短期高利融資。對資產負債率短期上升較快,有可能造成償債風險的融資行為,企業應及時披露信息,主承銷商應進行評估分析,必要時要經債券持有人會議表決通過。對罔顧風險,于2013年以后仍盲目進行短期高利融資的企業,其短期高利融資綜合融資成本達到銀行相同期限貸款基準利率1.5倍以上,累計額度超過企業總負債規模10%,不再受理企業債券發行申請。

     

    (二十)重點關注申請發債企業進行私募融資的情況。為利于政府性債務監測管理,鼓勵企業陽光融資,凡投資項目涉及政府補貼、回購等有關政府償債保障,企業利潤主要來源于財政補貼、主營業務收入主要依靠與政府的合同收入的已發債城投企業,一律不準采取私募融資方式。

     

    五、強化企業所在地政府性債務的綜合監管

     

    (二十一)對城投企業所在地區信用風險實施監測。根據城投企業所屬地域經濟狀況、信用建設及政府性債務情況,區分允許區、適當控制區、限制區和風險區進行分類監測管理。具體分區辦法另行制定。

    城投企業申請發債,應由其所屬地方政府提供政府負債情況,省級發展改革部門負責核實。區域全口徑債務率超過100%的,暫不受理區域內城投企業有可能新增政府性債務負擔的發債申請。

     

    (二十二)強化信用風險跡象管理。對地方政府性債務出現違約等不良信用記錄的,其所屬城投企業發債應嚴格把握。發生區域性影響金融穩定或社會穩定重大情況的,對其所屬城投企業發債應嚴格把握。地方政府所屬城投企業已發行未償付的企業債券、中期票據余額與地方政府當年GDP的比值超過8%的,其所屬城投企業發債應嚴格控制。

    城投企業單次發債規模,原則上不超過所屬地方政府上年本級公共財政預算收入。

     

    六、加強信用體系建設

     

    (二十三)建立和完善企業債券綜合信用承諾制度。發債有關監管部門、發行人、各中介機構等相關方分別簽署信用承諾書,承諾遵守法律法規、規范性要求和發債約定,規范與債權人利益有關的各項行為,承諾如有違規或違約將自愿接受懲戒。

     

    (二十四)建立企業債券信用記錄制度。承銷機構、信用評級機構的法人代表和高管人員應在有資質的征信機構建立信用檔案。申請發債企業及所屬地方政府或承銷機構、信用評級機構、審計機構、律師事務所、資產評估機構等有不盡職或不誠信等不良記錄的,省級發展改革部門應根據情況提出對相關主體的處理或整改意見。

     

    (二十五)加強企業債券承銷機構信用建設工作。主承銷商應完善自身信用記錄并做好征信工作,建立和完善企業債券檔案系統和內部業務風險評估控制機制,明確專人負責。我委必要時可委托企業債券登記托管等機構,以專業評價、案例評價、抽查評價等綜合形式,對主承銷商的履職盡責情況進行評估監測,并納入監管部門的信用記錄檔案。建立對承銷機構、信用評級機構企業債券相關活動的制度化抽查稽查機制,對于存在不盡職盡責行為的,記錄為負面評價。各級發展改革部門應重視對企業債券主承銷商信用記錄的調用和分析。

     

    (二十六)全面加強企業債券信用評級機構作用。強化信用評級機構自身信用記錄的采集使用。發揮信用評級機構業務優勢,建立對發債企業的征信報告制度。信用評級機構在對申請發債企業進行評級的同時,負責編制征信報告。信用評級機構編制的征信報告包含但不限于以下內容:工商記錄、稅務記錄、信貸記錄、商業往來、社會保障、社會責任、環保安監記錄、質檢信息、政府其它信用公示、司法記錄、企業排名和獎懲信息、對外擔保等。

     

    (二十七)進一步規范企業債券信用評級機構業務行為。在開展企業債券評級業務過程中,信用評級機構應誠信盡責,堅持公平、公正、公開的原則,嚴禁承諾評級級別、虛增級別、“以價定級”和惡意價格競爭等不正當行為。對于銀行流動性支持等缺乏實質增信效果的償債保障措施,不得作為增級依據。申請發債企業聘請信用評級機構后,原則上不得更換,如認為評級結果不公允,可以再聘請另一家信用評級機構進行評級,兩個評級機構的評級報告全文均應披露。在債券存續期內,信用評級機構至少應于每年企業年報公布后的3個月內開展一次跟蹤評級,并公告評級結果。對于發行人經營出現重大變化、債券本息兌付出現困難等情況未能及時發現、報告和披露的信用評級機構,將采取記入信用檔案并向市場公告等措施。

     

    (二十八)加強對評級機構企業債券評級行為的監督。我委委托企業債券登記托管機構采集市場機構投資者內部評級信息,與企業債券信用評級機構評級結果進行對比分析和評價。對于評級結果虛高、市場認可程度較低的信用評級機構,由其出具評級報告的發債企業均應聘請另一家信用評級機構進行評級,兩家機構的評級結果均應對外公告。以案例評價形式,加強對評級機構的管理評價。對評級質量差,風險揭示嚴重缺失,存在市場違約案例和不盡職盡責行為的信用評級機構,將采取記入信用檔案并向市場公告等措施。

     

    七、完善企業債券定期風險排查工作

     

    (二十九)加強企業債券風險排查工作。我委每年定期對當年和下一年到期兌付和涉及回售的企業債券發行人進行風險排查,主要采取省級發展改革部門在區域內自查以及我委在全國范圍內重點抽查相結合的方式。

    自查的主要內容包括:基本情況核查、經營狀況調查、償債準備情況檢查。在此基礎上,各省級發展改革部門進行本省企業債券償債風險排查,并按照風險程度將發行人分為無風險、輕微風險和嚴重風險三類。對于列入輕微風險和嚴重風險的發行人,要啟動預警方案,協調有關方面,督促其采取有效措施進行整改,及時落實償債資金,切實防范兌付風險。我委根據各省自查情況,在全國范圍內進行督促指導和重點抽查。

     

    (三十)完善省級發展改革部門風險監測預警制度建設。省級發展改革部門要按近期、中期、遠期對可能出現的償債風險進行監測。近期主要是抓好本年度本地區到期債券的償付或回購工作;中期主要是對三年內到期債券的兌付進行研判,并確定監管重點和預警企業名單;長期監測主要是對3年后債券到期企業運行狀況的跨周期分析研判,對主要風險點、風險因素和風險企業編制應對預案。監測體系的建立可依托信用評級公司的跟蹤評級、財務報告、地區經濟發展狀況以及國家未來建立的社會征信體系等多種信息源,進行綜合分析,最終形成近、中、遠期兌付風險監測工作預案,并針對重點風險企業制訂應急和風險處置預案。

     

    (三十一)建立企業債券發行人償債風險失查責任制。對于應發現未發現償債風險,發現風險隱瞞不報和發現風險不積極采取措施處置的省級發展改革部門及相關地方政府和發行人,將視情節輕重采取通告、警告或暫停受理所屬區域企業債券的方式進行懲戒,直到完全改正及采取措施妥善處置相關風險。

     

    八、創新和完善有利于防范分險的債券發行機制

     

    (三十二)擴大“債貸組合”試點的范圍和規模。由銀行擔任企業綜合融資協調人,為企業制定系統性融資規劃,根據項目建設融資需求,將債券和貸款統一納入銀行綜合授信管理體系,從城投企業債務和地方政府債務兩個維度實行“兩級雙控”動態監控,把債和貸納入統一風險管理框架,建立債、貸資金專戶,對企業債務融資實施全程管理,確保資金??顚S?、債務到期償還,最終實現“統一融資規劃、統一債貸授信、動態長效監控、全程風險管理”。繼續擴大“債貸組合”涉及的項目領域、銀行主體范圍,力爭在城投企業發債規模中占據相當比例。

     

    (三十三)完善“小微企業增信集合債”模式。在完善風險防范機制的基礎上,繼續支持符合條件的國有企業和城投企業發行“小微企業增信集合債券”,通過商業銀行轉貸管理,擴大支持小微企業的覆蓋面。鼓勵地方政府出臺財政配套措施,采取政府風險緩釋基金、債券貼息等方式支持“小微企業增信集合債”,切實防范創新債券品種的償債風險。

     

    九、加強對違規行為的綜合懲戒

     

    (三十四)加大對中介機構不規范行為的懲戒力度。中介機構不得以不正當手段進行市場競爭,承攬企業債券發行相關中介業務。發現中介機構涉及不正當競爭,違背“公平、公開、公正”執業原則以及后續服務不完善等問題,地方發展改革部門應及時向我委反映有關情況。加強與其他債券監管部門、債券登記托管機構的協調溝通,通過建立系統化的數據共享平臺等方式,加強債券市場領域內失信懲戒。中介機構未誠實守信、勤勉盡責地履行相關義務或存在違法違規行為的,將根據問題嚴重程度通過誡勉談話、警告、記入信用檔案并向市場公開等措施進行處理;情節嚴重的,將依據有關法律法規暫?;蚪K止其企業債券業務相關資格,并可建議有關部門給予進一步處罰。對中介機構內部具體責任人員依據有關法律法規實行企業債券業務資格禁入等處罰措施。

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