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    保持定力、規范發展,推動PPP行穩致遠

    發布日期:2018-12-27 作者: 來源:財政部
    保持定力、規范發展,推動PPP行穩致遠
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      ——王毅在12月26日北京大學PPP論壇上的發言

     

    很高興出席論壇。受財政部副部長劉偉同志委托,對論壇的舉辦表示熱烈的祝賀!北京大學PPP研究中心是部校共建成果,經時任財政部部長肖捷同志和北京大學郝平書記同意,于2017年成立,一年來開展了大量工作,取得了積極成效。借此機會,分享一些對PPP的思考,供各位與會專家和業界朋友參考。 

     

      PPP在中國是一個新生事物。四年多時間,從數據看成績斐然。已入庫8000多個項目,計劃投資額13萬億,跟90萬億GDP規模相比也不算小。從落地數看,簽約項目7萬億,開工建設3萬億,再加上項目庫以外的“漏網之魚”,PPP市場遠大于財政部的統計數據。當然,各方對PPP有一些不同想法、不同看法。有人認為需求巨大、市場廣闊;也有人認為,PPP堆積地方政府隱性債務,簡單地將PPP投資與地方隱性債務劃等號,今年以來,中央明確要對地方政府隱性債務問責追責,開始“打退堂鼓”。PPP到底該怎么干,值得大家共同思考。 

    一、從微觀層次看,如何實現PPP項目可持續?
     

     

     

      PPP項目本質上是一個投資項目,必須要遵循投資項目最基本的規則。正所謂做生意是要有本錢的,投資項目要求資本金自有,需要有合理的融資結構。把資本金加融資都認定為地方政府隱性債務,規模太大了。但如果資本金是債務性資金,項目全部投資都是融資,要求將PPP都視為地方政府隱性債務,恐怕你也沒有什么理由反駁了。 

     

      干成項目的關鍵是項目自身要有收益,要有回報。在座各位大多不會干“賠本賺吆喝”的事情。地方政府承受能力有限,項目收益不能完全依賴政府。目前入庫項目中政府完全付費項目占38.5%,這個比例高不高不好判斷。但要強調的是,如果太多項目靠政府付費,恐怕政府難以承受,最終無法履約。因此要鼓勵地方政府拿出切實可行的好項目來,鼓勵社會資本開動腦筋、貢獻智慧,挖掘項目本身的市場潛力,開發更多自身具有穩定現金流的項目。 

     

      PPP作為投資項目,也有自身的特點,就是長期運營。社會資本不能只搞建設,要負責項目運營,參與政府治理。項目運營不能只管一年兩年,要實現全生命周期管理。干PPP是細水慢流,要著眼長遠,參與長期可持續回報的項目,不能抱有“干一把就跑”的想法。

     

      如此看來,要真正落實PPP的內涵,即Public Private Partnership,現實中Public很多,Private不太好找。有的地方政府融資平臺當社會資本方,這是政府左手牽右手,不是PPP。有的項目全靠金融機構貸款,政府和社會資本方都不拿出真金白銀來,這是銀行對銀行,也不是PPP。這些做法都不可持續,兔子尾巴長不了。

     

    二、從中觀層次看,如何落實好地方政府的主體責任?
     

     

      PPP項目的責任主體在地方。絕大多數PPP項目由市、縣級政府決策,地方政府負主體責任。中央部門不會搞新的行政審批,新設門檻。沒有一個部門承諾進了平臺、項目庫就是進了“保險箱”。財政部項目庫是信息匯總和公開的平臺,不會給任何項目“站臺”,不能認為入庫就萬事大吉。如果以入庫作為貸款條件,說明金融機構沒有切實承擔應盡責任,在給自己找免責理由。今后出現不良和風險,仍然要追究責任。 

     

      對地方政府10%的財政承受能力也要有個客觀的認識。幾年摸索下來,財政承受能力10%的紅線是共識。8%是不是更好更謹慎?12%是不是能干得多一點?這不是愛因斯坦發現的精巧公式,沒有人完全說得清楚,只是一個經驗數值。但既然有共識,就要遵守。目前10%的分子、分母限定在一般公共預算。一些地方同志建議,將分母擴展到包括政府性基金預算、社?;痤A算和國資預算在內的“四本預算”,目的是做大規模。但做大規模的方法,最簡單的是直接提高比例,比如提高到20%。為什么不行,主要還是考慮財政承受能力?!八谋绢A算”的錢各有各的用途,不少地方社?;鹨呀浻腥笨?,用社?;鹱龇帜革@然不合適,土地出讓收入也已經安排了很多項目。因此,要堅持10%的比例,堅持分子、分母都是一般公共預算。 

     

      10%是財政承受能力的紅線,是政府承擔PPP項目支出責任的“天花板”。2017年全國財政支出20萬億,扣掉一些不干PPP的發達地區,按10%的比例計算,財政承受能力的上限還不到2萬億。財政承受能力和投資額不是簡單的一一對應的關系,財政承受能力的2萬億并不意味著投資額是2萬億??紤]到使用者付費和項目自身經營性收益,項目投資額比10%的財政承受能力要大得多。 

     

    三、從宏觀層次看,如何構建行穩致遠的長效機制?
     

     

      首先還是需要認識上清晰,不能在經濟熱、防范債務風險的時候,把PPP視為洪水猛獸,把PPP項目當成堆積地方政府隱性債務風險的罪魁禍首;在經濟下行有壓力的時候,又把PPP當成拉動投資的工具。簡言之,就是不能打擺子,不能把PPP做成熨平經濟周期的工具,要保持戰略定力,咬定青山不放松,規范實施才能行穩致遠。 

     

      PPP行穩致遠的關鍵是回歸本源。PPP本源是提高公共服務供給質量和效率,不是簡單的融資工具。單純講融資,可以直接動員、號召金融機構上;單純講建設,可以直接要求中建、中鐵等建筑企業上。PPP關鍵是引資引智參與政府治理,發揮“專業人干專業事”優勢,改善公共服務。從本源看,PPP有廣闊的發展前景和空間。 

     

      中央層面的重要職責是完善制度體系。目前我們正在配合司法部抓緊推進PPP條例出臺,各方面共識越來越多,可以預期這項工作會盡快往前推。條例出臺之前,財政部將從厘清PPP項目政府支出責任與地方政府隱性債務的邊界、加強規范管理等方面出臺實施意見,明確正負面清單,強化正面指引。 

     

      從國際PPP發展情況看,也值得我們反思和警惕。美國PPP發展時間長,但項目并不多。英國經驗豐富,但今年也暴露了卡莉蓮公司破產的案子,公司參與的大量公共項目受到沖擊。在和日本央行代表處會談時,他們表示日本做PPP十幾年似乎也不太成功。這些足以讓我們反思,我國PPP之路該怎么往前走?現在中國經濟發展階段跟他們不同,投資需求巨大,人民群眾對美好生活的向往更為迫切,在以習近平總書記為核心的黨中央領導下,各級地方政府更是撲下身子、擼起袖子加油干,PPP市場也該更加廣闊。 

     

      北京大學是我國一流的高等學府,科研實力雄厚。財政部和北京大學合作成立PPP研究中心,目的是開展理論結合實際的研究,厘清PPP運行過程中政府的責任,厘清PPP項目與地方政府債務的界限,厘清地方政府承受能力與經濟社會發展需求之間的平衡關系。希望北京大學PPP研究中心發揮優勢,多出主意、多想實招,用理論指導實踐,推動PPP事業健康發展。 

        謝謝大家!

     

     
     
     
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