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    行業資訊

    史耀斌:在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上的講話

    發布日期:2016-12-16 作者:史耀斌 來源:財政部網站

    史耀斌:在全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會上的講話

    財政部副部長 史耀斌

    (2016年12月9日 云南昆明)  

    同志們:

      在公共服務領域推廣PPP模式,是黨中央、國務院確定的一項重大改革任務,也是國務院督辦的改革任務。今年以來,習近平總書記、李克強總理、張高麗副總理多次做出批示,要求各部門、各地區從全局出發,加強協調、完善機制,推動PPP改革發揮應有作用,取得更大成效。7月7日國務院常務會議明確,由財政部牽頭公共服務領域PPP工作,形成項目加快落地的發展態勢。財政部黨組高度重視,9月23日部黨組專題會議提出,要進一步完善政策措施,多措并舉,推動PPP加快、健康發展。今天,我們召開全國財政系統PPP工作推進會暨示范項目督導會,主要任務是貫徹落實黨中央、國務院和財政部黨組工作部署,分析研究改革面臨的新形勢、新任務,督導推動項目規范實施,部署推進2017年PPP重點工作。下面,我談幾點意見。

      一、在各方面的共同努力下,PPP改革工作有序推進,取得積極成效

      三年前,根據黨的十八屆三中全會精神要求,PPP不僅僅是一種融資手段,承擔起促進體制機制變革、提升執政能力的使命,成為一項牽動全局的重大改革舉措。2013年底以來,各級財政部門積極會同有關部門大力推進PPP改革,在繼承、創新、完善的基礎上,賦予PPP事業新的內涵、新的使命、新的力量,形成了合力推動的良好氛圍,組建了保障有力的組織機構體系,建立了覆蓋PPP項目全生命周期的制度體系,打造了三批示范項目,構建了激勵相容的政策扶持體系,開創了PPP助力經濟社會發展的新局面,PPP的魅力日益展現,改革成效不斷發揮,用實踐證明了中央英明決策和堅定不移深化改革的必然選擇。

      這三年,各級財政部門勇于擔當、主動作為,開展了一系列工作。一是大力開展宣傳培訓。各級財政部門通過專題培訓、主題論壇、官方網站、微信平臺、媒體報道等多種方式,多形式、多層次、多角度地加強對PPP理念的宣傳推廣,使PPP在全國上下深入人心,逐步從“概念”走向了“實踐”。二是建立健全PPP制度體系。牽頭制訂關于在公共服務領域推廣PPP模式的指導意見,印發PPP項目財政管理暫行辦法。會同有關部門印發在市政公用、水污染防治等領域推廣PPP模式的實施意見。聯合發改委出臺關于進一步做好PPP有關工作的通知,著力加強部門協調配合。制定印發PPP模式操作指南、PPP項目合同指南、物有所值評價指引和財政承受能力論證指引等一系列文件。地方各級財政部門也結合本地實際、因地制宜,出臺了一系列制度規范和實施細則。三是以示范項目為引領,全力推動項目落地實施。我們連續3年推出三批共745個、計劃總投資規模1.95萬億元的PPP示范項目,涉及幾乎所有公共服務領域。同時,建立對示范項目的跟蹤指導、對口聯系、動態調整機制,持續對示范項目實行嵌入式、全流程管理,確保示范項目規范實施,真正成為經得起考驗的“樣板”和“標桿”。地方各級財政部門也積極行動,推出了本區域一大批擬實施的PPP項目,著力推動項目落地。四是切實加大扶持力度。積極探索財政資金撬動社會資本和金融資金參與PPP項目的有效方式,出臺PPP項目“以獎代補”政策,安排資金80億元對符合條件的新建示范項目和地方融資平臺公司存量轉型項目給予獎勵。支持符合條件的PPP項目申請保障性安居工程貸款貼息等政策支持。以海綿城市和綜合管廊建設兩項試點工作為載體,對采用PPP模式的地區增加中央財政補助資金。地方各級財政部門邊推進、邊創新,摸索出很多新辦法、新措施,包括設立基金、出臺獎補政策等。五是夯實信息基礎建設。搭建了集項目管理、數據分析和信息共享為一體的全國PPP綜合信息平臺,實現項目全生命周期內的全功能動態監管。在地方各級財政部門的大力支持下,目前已實現信息平臺入庫項目基本信息全部對外發布。研究制定全國PPP咨詢機構庫和專家庫管理辦法,動態公開具有PPP咨詢服務能力和經驗的機構,推動PPP咨詢市場良性競爭。

      今年以來,我們重點圍繞推動立法、項目落地和引導支持等方面,做了大量工作。第一,在推動立法方面,在對國際立法經驗及國內實踐深入研究基礎上,我們起草了立法草稿,并向相關方面充分闡述我們觀點,目前正按照國務院要求,積極配合法制辦制定PPP條例。第二,在項目落地方面,聯合20個部門,在地方上報的1174個項目中評選出516個第三批示范項目,全面提升第三批示范項目的行業引領、區域帶動和創新示范效應,實現了從財政部示范到全國示范的升級。從實際情況看,示范項目整體進展良好,落地速度不斷加快。截至8月末,第一批、第二批示范項目落地率分別為76%和52%。在示范項目的帶動下,各地有更多的PPP項目落地。截至今年10月末,財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10,685個,總投資12.7萬億元。其中進入執行階段的項目1,014個,總投資1.72萬億元,落地率26.8%。其中,僅6-10月就新增落地項目395個、新增項目總投資6600億元,項目落地速度明顯加快。第三,在引導支持方面,重點推動PPP基金設立運轉。為了提高PPP項目的融資可獲得性,我部會同有關金融機構,出資設立了1800億元的PPP融資引導基金,推動更多PPP項目實施。目前,基金公司抓緊開展項目投資,累計簽約金額已達到517億元??偟膩砜?,今年PPP各項工作穩步推進,卓有成效,各方對推廣PPP的反應日益熱切,PPP項目迎來了“落地年”,一些開始運營的PPP項目,顯現了較好的經濟效益和社會效應,可以說,PPP改革已呈現出政府、企業、公眾三方共贏的良好局面。

      二、當前PPP改革工作進入深水區,面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問題和挑戰

      在取得成效的同時,我們也清醒地認識到,PPP改革仍然面臨著觀念轉變不到位、改革發展不平衡、民營資本參與率不高、部分項目實施不規范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰。

     ?。ㄒ唬┎糠值胤接^念轉變不到位。

      科學的理念是推進改革的基礎,對理念學得不深不透,就很容易在實踐中走彎路、犯錯誤。典型表現,一是片面追求投資和GDP增長,不加區分地擴大、泛化PPP模式的使用范圍,甚至將一些純商業化項目硬套PPP模式,并對社會資本承諾過高的回報率,這不符合社會資本合理盈利而不暴利的要求,會損害公共利益。二是將PPP模式簡單理解為融資手段,且程序復雜、管理要求高,認為不如財政直接投入或銀行貸款等傳統融資方式簡單,采用PPP模式的主動性不強。三是個別政府通過設置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件,制造“隱性門檻”,規避采購環節的競爭,難以實現“物有所值”。

     ?。ǘ└母锇l展不平衡。

      首先,行業發展不平衡。不同部門積極性有差別,面臨的難度也不相同。已經出臺具體實施意見的行業,改革進展相對較快,但行業主管部門尚未行動或者行動較慢的領域,改革進展則相對緩慢。其次,地區發展不平衡。從項目庫情況看,中西部地區進展較快,PPP項目數量較多,截至今年10月末,數量位居前五的省份,除山東外,全部是中西部省份。從前期調研情況看,有些省份內部的改革進度也不平衡,認識到位、思路清晰的市縣工作推進快,制度體系、工作機制、項目落地都有積極進展,觀念陳舊、領導不夠重視的地方仍然需要上級推著走。

     ?。ㄈ┟駹I資本參與率不高。

      引導民營資本參與提供公共服務,是PPP改革工作的主要任務之一。李克強總理多次強調,要把PPP作為拉動民間投資的一種重要方式。從實際進展看,目前民營資本參與PPP的積極性并不高,分析其原因:一是部分政府在觀念上有誤區。一些地方不愿意和民營資本打交道,認為不可控、風險高,加上項目操作復雜、技術要求高,和民營資本合作會面臨較大的審計、輿論壓力,如果民營資本收益高了,容易引發國有資產流失、政府監管不力、利益輸送等質疑。二是對民營資本的權益保障不足。主要是法律保障不足的問題。PPP項目合作期比較長,民營資本擔心合同無法正常履行,如果政府方違約,缺乏有效渠道維護自身的合法權益。三是民營資本自身能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業外,不少領域、特別是交通軌道領域缺乏有實力承接PPP項目的民營資本,客觀上造成國企、特別是央企唱主角的現象。

     ?。ㄋ模┎糠猪椖繉嵤┎灰幏?。

      目前,一些項目在實施過程中出現了不規范的現象,需要引起高度重視,主要是:一是假借PPP搞變相融資。一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上,打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式,政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核,實質上是拉長版BT。這些做法既產生一定的擠出效應,影響PPP模式的規范推廣,也增加了地方政府債務風險隱患。二是刻意規避PPP管理要求。一些地方認為PPP流程多、管理嚴,操作起來太復雜,想方設法規避PPP制度要求,借道政府購買服務等方式變相上項目,把政府購買服務的范圍泛化到幾乎所有公共服務。三是“重數量、輕質量”,項目前期準備工作不扎實。在第三批示范項目評審過程中,我們發現,有的項目必要的可研報告尚未完成,立項流程存在瑕疵;很多項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告流于形式,照搬模板,給未來項目實施埋下很大隱患。

     ?。ㄎ澹┓杀U虾驼咩暯硬唤∪?。

      目前,基礎性的PPP制度框架已經建立,但在法律保障上還需要進一步提升。據了解,反映比較多的問題,一是法律保障待加強。由于缺乏專門立法,PPP項目各個環節如何適用現行法律不盡清晰,相關各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障,社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。有些財政部門還反映,由于涉及部門職能轉變,沒有立法很難協調推進工作。二是配套政策待完善。PPP項目涉及面廣,稅收、土地、價格、融資等配套政策都需要進一步完善。比如,項目公司成立和資產移交階段的稅收處理問題,市政公用領域價費體系和城鎮供水、供氣、供熱行業上下游價格聯動機制問題,金融產品和服務與項目融資需求不適應問題,社會資本退出渠道不暢等問題。三是市場壁壘待破除。我國公用事業領域存在“各自為政,各管一攤”的現象,存在一定的市場分割,沒有建立全國統一市場,導致市場主體良莠不齊,甚至出現“劣幣驅逐良幣”的現象。

      三、要以本次項目督導會為契機,全面推進PPP項目規范實施,推動PPP工作再上新臺階

      根據國務院辦公廳關于開展有關專項督查工作部署及我部PPP示范項目督導工作要求,我部將組織開展“完善推廣政府和社會資本合作(PPP)模式”專項督查調研,會前我們已將工作通知提前下發到相關省份。會后,由國務院辦公廳、環保部、住建部、交通部、衛計委、人民銀行等部委相關司局,以及財政部金融司、經建司、預算司、條法司、PPP中心等司局組成的5個督導工作小組,將分赴10個省份進行督導,每個省份督查調研1-2個城市,每個城市督查調研1-2個縣(區),既監督問責,也要解決問題,特別是對實踐中發現的共性問題,要及時研究提出制度化的解決對策。

      這次督查的重點和目的是,掌握各地PPP改革工作進展情況,深入了解實踐中的問題和困難,廣泛聽取意見建議,督促PPP項目、重點是示范項目規范實施、加快落地。相關省份要高度重視,認真按照通知要求,全面總結制度建設、機制建設、能力建設、政策制定等工作,梳理掌握項目進展情況和社會資本參與情況,做好督查準備工作。要以本次工作督導為契機,聚焦困難問題,轉變工作思路,找準對策措施,扎實推動PPP項目規范實施、快速落地。

      各個督查小組要高度重視,按照工作部署扎實開展督導工作。出發前,要對調研組成員進行集中動員,細化工作方案,明確任務分工。在督導過程中,要通過聽取工作介紹,舉行座談,實地走訪等多種形式,與政府部門、社會資本(企業)、金融機構、中介服務機構等PPP項目參與各方進行廣泛交流,了解項目進展情況和難點問題,能給予技術指導和專業支持的要現場辦公、解決問題,要讓全社會看到黨中央、國務院大力推動PPP模式規范實施的決心,增強各方信心。督導結束后,要及時提煉形成督導報告,既要反映PPP工作的進展和成績,也要反映當前的困難和問題,提出行之有效的工作方法和政策建議。

      四、當前形勢下,我們要充分認識推進PPP改革工作的重要意義,振奮精神,全力做好下一步重點工作

      認識PPP改革的意義,需要有一個寬廣的視角,需要放到推進經濟社會發展的大局中去看。早在推廣之初,我們就提出了“五大變革”的理念,認為PPP是適應國家治理現代化、

    市場起決定性作用、加快轉變政府職能、建立現代財政制度和推動城鎮化健康發展要求的一次重大體制機制變革。今年以來,黨中央、國務院領導將PPP提升到改革全局的戰略高度,讓我們對PPP改革的意義有了更深更高的認識。

      實現“五大變革”是推進PPP改革的長期目標。短期內,PPP改革要與現階段的經濟發展形勢有機融合。當前,我國經濟正處在爬坡過坎的攻堅期。從宏觀看,一方面,經濟增速放緩,PPP仍將是拉動經濟增長的重要政策工具之一。另一方面,市場資金充裕、資產荒持續存在,市場各方將PPP作為獲得融資和快上項目方式的現象比較多。從微觀看,各方面都有拉動投資的迫切需求,加上前面提到的問題和挑戰,都制約著PPP的規范健康發展。為此,我們要堅持以“穩增長”為核心,充分發揮好積極財政政策的作用,暢通民營資本進入渠道,依托PPP改革,助力“大眾創業、萬眾創新”和“增加公共產品、公共服務”“雙引擎”。下一步,要重點做好以下工作,爭取實現重大突破:

     ?。ㄒ唬┡υ趦蓚€“強制”試點上實現突破。

      在確定的污水處理、垃圾處理領域,要堅定推行PPP模式強制應用試點工作,力爭新建項目100%采用PPP模式。這是財政部黨組會議作出的新的工作部署,垃圾處理、污水處理等公共服務領域,項目一般有收益、有現金流,PPP模式應用廣泛,具備全面推廣的基礎和條件。對項目一般有現金流、市場化程度較高、PPP模式運用較為廣泛、操作相對成熟的其他領域,要在逐個研究的基礎上,加快推進PPP模式強制應用工作,成熟一類、推進一類,邊試點邊規范,邊總結邊完善,一定要取得實質性進展。在其他中央財政給予支持的公共服務領域,對于有現金流、具備運營條件的項目,比如地下綜合管廊項目,要強制實施PPP模式識別論證,鼓勵運用PPP模式,推動提高項目效率。對兩個“強制”試點,各地可結合實際情況,先行先試,條件成熟的領域可以直接推進,部分領域暫時無法全面推進的,可以探索在項目層面開展試點,爭取在各個領域都有所突破。

     ?。ǘ┡υ谔岣唔椖柯涞芈噬蠈崿F突破。

      要按照“又快又實”的要求,推進形成PPP項目加快落地的態勢,形成民營資本廣泛進入的局面,為應對經濟下行壓力發揮更加突出的作用。一是發揮財政資金引導作用。落實好國家支持公共服務領域PPP項目的財稅優惠政策,加強政策解讀和宣傳,積極與中國PPP融資支持基金做好項目對接。同時,各級地方財政部門要因地制宜、主動作為,探索財政資金撬動社會資本和金融資金參與PPP項目的有效方式,通過前期費用補助、以獎代補等手段,調動社會資本的投資積極性。二是加大業務支持力度。我們將積極會同有關方面,落實好對中央財政示范項目的跟蹤指導、對口聯系制度,幫助項目單位解決實施過程中遇到的困難和問題。各地可探索組建專家團隊,對實施進度慢的PPP項目實行定向輔導,及時解決問題。三是加大項目推介力度。各級地方財政部門要聯合行業主管部門,對各公共服務領域的項目進行系統梳理,建立分層次、有重點的滾動開發計劃,加大項目推介力度,為供需雙方提供對接平臺,實現更多更好的合作。

     ?。ㄈ┡υ谕苿覲PP規范運作上實現突破。

      推廣PPP模式重在“神似”,關鍵是要貫徹PPP模式的理念和內涵。從各國經驗看,不同國家也普遍根據各自國情對PPP的具體形式進行了創新,形成了符合本國實際的做法。我們也支持和鼓勵各地在中央統一的制度框架內,遵循“因地制宜、公眾受益、市場運作、優化治理”的原則,在實踐中對PPP模式的具體運作方式進行探索。但這種探索必須要有規有矩,出發點是為了更好地推廣PPP模式,更好地改善公共服務供給的質量和效率,更好地促進經濟社會發展,絕不能是“鉆制度空子”、“規避制度要求”。一是在項目規范方面,要著力改變“假PPP”不斷出現的狀況,削弱PPP作為地方政府“新融資工具”的沖動,強化示范項目引導作用,做“真PPP”。二是在管理規范方面,要結合現有經驗和實踐需求,對三年來制定出臺的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度進行評估完善,以制度規范促項目規范。三是在績效考核規范方面,按照“激勵相容、提質增效”的目標,探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系,覆蓋PPP項目全生命周期,確保全程有監督、有考核、有驗收。

      PPP改革成果是努力干出來的,不是等和靠出來的。大家一定要以高度的責任感、使命感和緊迫感,切實把黨中央、國務院決策部署轉化為實際行動、轉化為具體措施,對確定的各項工作任務,說一件、干一件、成一件,全力打好改革攻堅戰。對2017年PPP工作,我再提幾點要求。

     ?。ㄒ唬┮盐蘸谩叭棥惫ぷ髟瓌t。

      一是市場化原則。PPP模式本質上是發揮市場決定性作用,利用市場力量做好公共服務。推進PPP的具體工作也要堅持市場化方向,繼續強化信息披露,推動各方面公開透明,增強市場信心。二是法制化原則。堅持科學理念堅定推進PPP立法,同時繼續健全制度體系,涉及財政管理的制度建設不能停,多下先手棋,制度的完善也將為立法掃清障礙。三是規范化原則。要從項目示范、制度保障、資金引導、市場培育等方面,推進PPP規范發展。

     ?。ǘ┮\用好“四個”工作方法。

      一是落實主體責任。各級財政部門要深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署,切實承擔起推進PPP改革的主體責任,全面履行好牽頭職責,主動作為,因地制宜推進工作。各單位的一把手要當好第一責任人,親自抓、親自管,層層落實任務、壓實責任,確保工作實效。二是牢固樹立全局意識。PPP改革是一項綜合性改革,具有很強的牽引性,需要經濟體制、行政體制、財政體制、投融資體制等改革配套推進。深化PPP改革一定要有全局意識,注重統籌協調,與相關改革步調一致,相互促進。三是狠抓機制建設。要發揮財政部門在資金管理上的優勢,注重“花錢買機制”,要通過財政投入從“補建設”到“補運營”的轉變,帶動公共服務供給機制的轉變,推動實現PPP風險共擔、激勵相容、產出導向等核心理念。四是堅持高標準和守底線相結合。推進PPP項目,既要樹立精品意識,確?!靶紊窦鎮洹?,經得起時間的檢驗,也要樹立底線意識,將規范運作擺在首位,堅決杜絕借PPP之名行變相舉債之實等違法違規行為。

     ?。ㄈ┮劢购谩拔鍌€”工作發力點。

      一是加快推動示范項目落地實施。確保第一批中央財政示范項目在2016年底前全部落地,第二批示范項目在2017年3月底前全部落地,第三批示范項目在2017年9月底前全部落地。二是著力提高民營資本參與率。省級財政部門要研究將民營資本參與率納入工作考核體系,要會同有關行業部門合理設定PPP項目采購標準和條件,不得對民營資本設置任何差別條款和歧視性條款。三是加快轉變財政資金投入方式。對現有公共服務領域財政投入進行逐項梳理,對具備轉型條件的資金,要制定明確的工作計劃,確定從“補建設”轉為“補運營”的具體安排。四是用好專項督導長效機制。既要督進度,更要督規范。針對督導中發現的困難和問題,要及時研究提出制度化的解決對策,推動項目規范實施。五是進一步推動項目實施信息公開。堅持“以公開促規范、以公開促發展”的原則,依托PPP綜合信息平臺,及時向社會公開項目實施方案、合同、實施情況等信息,確保項目實施公開透明,有序推進,保證項目實施質量。

      同志們,推進PPP改革的意義非凡,責任重大,使命光榮。希望大家能夠不畏挑戰,繼續以飽滿的熱情投入到PPP改革工作中去,在黨中央、國務院的指導下,勇于擔當、主動作為,全力推動PPP改革實現提升國家治理能力、優化財政管理、吸引更多民營資本參與、推動經濟社會健康發展的多重目標。

      謝謝大家!

     

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