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              【原創】基于PPP模式的地下綜合管廊項目 回報機制及其風險的簡析

              發布日期:2019-07-24 作者:蘇天山 來源:《中國投資》
               
               
               
                    2015年,財政部、住建部聯合印發《關于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》(財辦建[2015]1號),要求大力推進城市地下綜合管廊建設,從國家層面上開啟了地下綜合管廊建設的元年,同年也是PPP模式正式在中國發展的元年,這也給二者的結合提供了契機。
               
               
               

               

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              有償使用制度下的回報機制及其特點
               
               

              國家發展改革委、住房和城鄉建設部《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格[2015]2754號)提出,綜合管廊是需要有償使用的基礎設施,為綜合管廊行業奠定了收費基礎和依據。城市地下綜合管廊有償使用費包括入廊費和日常維護費。

              時至今日,在財政部PPP管理庫中,以PPP模式實施的地下綜合管廊項目已多達200余個,筆者對各項目回報機制整理如下:

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              模式A.政府付費:政府方根據建設可用性及運維成本向項目公司直接支付運營補貼,綜合管廊有償使用費由政府方自行收取。

              模式B1.可行性缺口補助(根據實際收入核減):根據社會資本投標確定項目公司各年度收入,并由項目公司向入廊管線單位收取綜合管廊有償使用費作為使用者付費。政府方根據項目公司實際收取的使用者付費核減當年應支付的補貼,即政府運營補貼=投標確定的項目公司各年度收入-各年度實際收取的使用者付費。

              模式B2.可行性缺口補助(以預期收入控制):估算各年度預期收入測算投標上限,社會資本投標確定政府運營補貼,并由項目公司向入廊管線單位收取綜合管廊有償使用費作為使用者付費,政府運營補貼不根據使用者付費的數額調整。

              現將上述三種模式的主要特點整理如下:

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              不同回報機制的發展及其適用性
               
               

              綜合管廊建設成本一般在3000萬元/公里—12000萬元/公里,雖具備收費可行性,但現階段入廊率很大程度上受到片區規劃的制約,同時管廊的服務對象包括供水公司、供電公司及各通訊運營商,因此在收費標準的制定中應當考慮是否會影響到終端用戶的基本生活成本,基于綜合管廊付費群體及付費單價等因素,都意味著綜合管廊有償使用費與建設成本存在非常大的缺口,即很長一段時間內使用者付費都無法滿足建設及運營維護的需要。所以采用可行性缺口補助的回報機制是較為主流的設計思路以及行業逐漸完善后的趨勢。三種模式的差異正是綜合管廊在各地的差異化發展及其適用模式的體現。

              2015年之前,全國只有廈門、上海等為數不多的幾個城市有過綜合管廊建設、運營及管理經驗。在綜合管廊行業誕生初期,入廊必要性和收費合理性問題成為政企雙方質疑的重點。綜合管廊的誕生,對于通信、供電、供水等公司而言無疑是一個巨大的沖擊,以往只需要挖地直埋能解決的鋪設問題,現如今必須一次性交上一筆不低的入廊費用,且每年交納日常維護費才能提供相關服務,又不能肆意抬高終端用戶的使用費標準,造成企業成本上升,引起供需方矛盾,這是企業的質疑;綜合管廊作為新定義的城市基礎設施,投資體量大,資金回收速度慢,入廊企業不配合,推進難度大,這是政府的疑慮。各方不能達成一致意見,沒有政策和制度的保障,綜合管廊建成后的入廊及收費能否實現就成為投資方最關注的問題。為解決地方政府試點推行綜合管廊,又吸引社會資本參與項目投資,在沒有任何政策和制度的前提下,A.政府付費模式、B1. 可行性缺口補助(根據實際收入核減)就成為初期最安全的合作方式。兩種模式由政府直接或間接承擔入廊率及入廊收費的風險,企業承擔建設、運維管理的風險,在試點工作推行中提高企業參與綜合管廊項目的信心,逐步形成對綜合管廊的認知,幫助完善市場。

              而B2.可行性缺口補助(以預期收入控制)就更適用于對綜合管廊行業理解更為深入,配套政策及制度更為完備的城市。最基本的保障制度便是企業強制入廊政策以及地方制定收費標準指導意見,實現有法可依。相當于地方政府在政策層面給予強效支持,讓項目公司能依法辦事、依法收費,使有償使用費的收取成為企業行為。這體現了PPP模式激勵相容、風險共擔的原則,由政府方通過制定政策給予行業環境的保障,減少社會資本方承擔的運營、收費風險;通過城市、片區規劃,形成未來可預期的入廊用戶預測情況,從政策制定及片區規劃兩條線雙管齊下,減少項目公司的運營風險,增強社會資本方的投資信心。

               

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              以運營為核心是未來發展的必然趨勢
               
               

              根據《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金[2019]10號文)、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號文)的有關精神,PPP模式應當貫徹以運營為核心、以績效為導向的理念,推動PPP項目由重建設向重運營轉變。

              在運營屬性方面綜合管廊項目相對傳統市政基礎設施類項目具有著先天的優勢,是結合了設施運行、設備維護與生產經營的項目。隨著行業基礎制度和配套政策的逐步完善,B2模式將成為PPP模式下綜合管廊類項目的發展方向,真正意義上的由項目公司承擔運營的責任與風險,由于回報機制的靈活性項目公司有能力也有動力積極為自身創收。由于綜合管廊被譽為百年工程,輕易不會翻新擴容,這就導致了很長一段時間地下空間的有限性,采用B2模式能提高項目公司的自主能動性,有利于企業為提高企業經營收入拓寬服務渠道及服務對象,而非固步自封為現有入廊管線的“物業”單位,有利于讓企業不再完全受到片區發展進程的影響,可以在確保安全的前提下盡可能挖掘綜合管廊的商業潛能。在支持項目公司創造額外收益的基礎上,配合適當的超額收益分成機制,避免項目出現不可預期的發展導致項目公司收益遠超預期、出現暴利的情況,進而實現風險共擔,收益共享的共贏局面。這是行業進步與成熟的必然結果,也是PPP模式激勵相容的體現。

              原文

               

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