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    公司新聞

    金準PPP觀察專欄|PPP項目股權轉讓設置避免一刀切

    發布日期:2018-12-13 作者:龔維 來源:
     

    國有企業關于PPP項目公司的股權轉讓方式應具體問題區別對待,在證明能夠實現國有資產的保值增值的前提下,經國有資產監督管理機構批準后,應允許有條件的公開招標和協議轉讓

     


    文|龔維  北京金準咨詢有限責任公司

          《股東協議》作為PPP項目合同體系中的一個重要法律文件,其機制設定的合理性對整個PPP項目的實施能夠產生重大影響,同時也在一定程度上決定了政府和社會資本的合作目的能否實現。股權轉讓機制作為《股東協議》中的一個核心機制,目前在PPP的推進過程中,不論是在理論研究上還是實操過程中都存在著較大的分歧與爭論。

     

     
     
    股權鎖定期的合理性
     
     

     

     

           PPP項目的股權鎖定期是指為了保持項目公司控制權的穩定性,約定項目公司持股各方在一定期限內未經政府方同意不能將所持有的股權轉讓出去,這一期限即為股權鎖定期。政府方通過公開競爭程序選擇了有經驗、有實力的社會資本,主要看中的是其投資實力、建設經驗和運營水平,這一機制設置也能避免一些資本炒賣項目,從而保證項目建設和運營的相對穩定。


           2017年7月,國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》(征求意見稿)規定:在合作項目建設期內,社會資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。合作項目運營期內,在不影響公共服務提供的穩定性和持續性的前提下,經政府實施機構報本級人民政府同意,社會資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。在PPP項目的實踐操作過程中,通常在《股東協議》中對社會資本方的股權轉讓進行類似的限制性規定,如:項目在建設期及運營期的前兩年,社會資本方不得轉讓其在項目公司持有的股權。


           所以不管是從政策層面,還是從操作層面來講,股權鎖定期被普遍認同,以此保證項目公司的穩定性。但是,在目前PPP項目融資困難的大環境下,怎樣設置股權鎖定的方式及條件才能真正有利于PPP項目的推進,真正做到有效控制PPP項目的風險? 


          對于股權轉讓問題,多家社會資本(包括金融機構)認為,在PPP項目招標前,大部分項目社會資本方并不能與潛在的財務投資人就項目的投資行為達成完全一致的意向。財務投資人的介入很多時候是在項目中標后,待項目所有邊界條件已經確定,然后再走其內部的決策流程參與到該項目中。


           而且因為“并表”的問題,目前大部分央企、國有企業其內部的投資管理辦法都有規定:不能控股項目公司。在前期財務投資人不參與PPP項目投標,而政府方又鎖定了建設期股權轉讓的情形下,這勢必會影響到項目公司的融資與建設。甚至有政府方直接在采購文件中規定:投標人若在投標中未與財務投資人組成聯合體投標本項目,項目中標后將禁止引入財務投資人。這一方面大大增加了項目流標的風險,另一方面也導致社會資本方采取“先中標后談判”的策略,先盲目拿到項目,導致項目后續推進的困難。


           因此,在設置股權轉讓條款時,應根據項目本身的情況及與潛在社會資本方的前期溝通情況,對股權鎖定期進行合理的設計。經政府批準,確實因項目融資需要,在有利于項目建設和運營的前提下,在《股東協議》中對股權鎖定期機制進行靈活處理,可以被允許。同時,還可考慮根據社會資本方在項目實施過程中承擔的不同角色設置不同的轉讓條件,如某一社會資本方在項目中的角色主要是解決項目融資,在項目融資完成后,應同意其進行股權轉讓;對于重運營的項目,某一社會資本方在項目中的角色主要是解決項目建設,在項目建設任務完成后也可以被允許退出。不管如何設置,該等轉讓、退出應以不影響公共利益、有利于項目運營和公共服務的提供為前提。
     

     
     
    財務投資人入股項目公司的問題
     
     

     

           該問題與股權鎖定期問題密切相關,在實踐中,若財務投資人未與另一社會資本方組成聯合體投標,在項目公司成立前,財務投資人是否可以入股成立項目公司,成為項目公司的股東,甚至控股股東?社會資本在中標后,項目公司成立前,以項目融資需求為由,要求引進財務投資人共同成立項目公司,對于這一要求,通常不被允許。該財務投資人并未經過招投標程序成為本項目的投資人,其本質上違反了招投標法的相關規定。但在實踐中確實有些項目存在這一問題,導致項目無法順利融資并實施。
          

           根據國務院、財政部、發改委等發布的一系列PPP政策性文件,關于項目公司股東構成方面均未做強制性限定要求,但是PPP項目的本質是政府方與社會資本方在基礎設施和公共服務領域的合作關系,社會資本的選定標準是綜合考慮其資金能力、融資能力、建設能力和運營能力,不管是從招投標的合法合規性上講,還是從政府方選擇合作伙伴的目的性上來講,由財務投資人直接入股成立項目公司都是不妥當的。固然該階段引入財務投資人是中標社會資本為實現項目融資義務而采取的融資措施,但是基于程序的合法性,社會資本方對于這一問題應在項目可行性分析階段做好分析及準備。針對此問題,在PPP市場測試階段,社會資本的聯合體牽頭方需要邀請財務投資人一起參與項目前期對接,就融資方案進行磋商,避免后期介入導致合規性影響。
     

     
     
    國有企業股權轉讓問題
     
     

     

           目前PPP項目的社會投資人主要還是央企及大型國有企業。這些投資主體在項目公司股權轉讓過程中通常都會遇到“是否需要進場交易、采用競價方式”的問題,目前這一問題理論上還存在較大爭議。持“需要競價交易”觀點的認為:《企業國有資產交易監督管理辦法》明確約定了國有產權轉讓需在產權市場公開進行,而且PPP項目也不屬于《辦法》規定的特殊情況。持反對態度的認為PPP項目其本身具有特殊性,國有企業轉讓其在項目公司的股權并不會導致國有資產的流失,可以不進行競價交易,可以采取協議轉讓的方式。


          2016年6月24日,國務院國有資產監督管理委員會、財政部發布的《企業國有資產交易監督管理辦法》規定,國有產權轉讓需在產權市場公開進行,并遵循審批、可行性研究及審議、審計與評估、競價等交易程序。國有資產管理規定,在符合特定情況的條件下,也允許進行協議轉讓。


         (1)國有金融企業的股權轉讓無須進場交易。(2)特定情況下,國有非金融企業的股權轉讓亦無須進場交易。(主要為《辦法》第十八條:經公開征集只產生一個受讓方或者按照有關規定經國有資產監督管理機構批準的,可以采取協議轉讓的方式?!掇k法》第三十一條:涉及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合,對受讓方有特殊要求,企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的,經國資監管機構批準,可以采取非公開協議轉讓方式。
    根據《辦法》的規定,國有金融企業的股權轉讓已經明確不需要進場交易。對于非國有金融企業的股權轉讓,筆者認為,從《辦法》的立法目的來考究:國有企業的股權轉讓須進場交易,采取競價方式,其目的是為了加強對國有資產的保護,實現國有資產的增值保值目的。同時,《辦法》也規定在符合特定情況的條件下,也允許進行協議轉讓。


           從PPP項目的實操層面來講,一般采用PPP模式是希望選擇有建設、運營經驗和實力的社會資本方合作,專業人做專業事,從而實現該項目經濟效益和社會效益的最大化。如果將PPP項目一刀切地進場交易,采用競價方式,會導致項目受資本主導而非專業能力主導,從而影響項目的正常運營,難以實現物有所值。而且PPP項目政府方與社會資本方的合作是一個長期的過程,一般不低于10年,這種交易風險,這也與PPP模式的初衷相違背。


           所以,國有企業關于PPP項目公司的股權轉讓方式應具體問題區別對待,在經過項目論證,資產評估等法定程序下,證明能夠實現國有資產的保值增值的前提下,經國有資產監督管理機構批準后,應允許有條件的公開招標和協議轉讓,以更好實現項目實施的目的。

     

    原文發表于《中國投資》2018年12月刊

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