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    公司新聞

    堅持高質量專業引領,促進PPP可持續發展 ——陳宏能在第三屆中國PPP論壇上的發言

    發布日期:2018-12-10 作者: 來源:清華PPP研究中心

    堅持高質量專業引領,促進PPP可持續發展

    ——陳宏能在第三屆中國PPP論壇上的發言

     

    陳宏能

    金準咨詢有限公司董事長

     

    各位嘉賓大家好!

     

    從2014年以來PPP經過了高速的發展,現在也正在規范治理的過程當中。各方對PPP發展問題有很多的思考,也有很多的研究,也出現了一些需要整改,需要規范的事項。從相關的共識來看,有政策的問題,有規范化的問題。但是我們覺得,還有專業的問題。作為專業咨詢機構,我們接觸的都是具體的項目,覺得保持PPP高質量發展,可能需要有兩個重要的保障和支撐:一個就是PPP的環境支撐,這個方面相關的專家已經有很系統的論述;第二個支撐就是要突出在PPP高質量發展中的專業引領作用。在項目的篩選,項目的規模,項目的打包、風險處理、回報機制,以及績效考核、運營安排等等一些方面出現相關的問題,實際上是專業的問題。實操中在理念的引領、方法的應用這些方面專業的支撐可能不足,導致相關方面對政策的理解不到位,以及政策落實這些方面也不到位。

     

     

    我們提出一些建議。

     

    首先,要重視項目前期決策當中的幾個論,首先就是項目的必要性論證,它具有頂層意義。在項目的可研階段,必要性論證、技術方案論證,以及投融資模式和管理模式的論證,這都是非常重要的內容。

     

    國家放管服改革疊加PPP模式的推廣,為地方政府帶來階段性的機遇,我們也看到形成了一定的投資沖動。2015年到2017年期間,大量的項目上馬,從2017年下半年到現在,又有很多的項目面臨整頓和清理。也看到一些項目規模在縮減,有的項目甚至取消。在必要性論證方面,從PPP的角度要妥善處理兩個關系,一個是基礎需求和改善發展型需求的關系;第二是當期需求和遠期需求的關系。

     

     

    我們認為要切實發揮物有所值評價的重要作用。這里面有兩個建議,一個要突出定量分析在PPP決策當中的地位。目前PPP決策已經具備開展定量分析的條件,國家庫里面已經積累了將近一萬個項目的資料;對于傳統模式下的項目資料,不管是發改還是財政部門,都積累了更豐富的素材,應該具備定量分析的條件。

     

    第二,重視傳統模式的論證和對比研究。目前,我們感覺這方面做得還比較弱。我們認為在9大補短板領域里面要發揮物有所值的深入論證功能,發掘其中的管理短板和效率短板,這個短板也是PPP發揮作用的重要的方面。比如有的政府付費項目,可能在有的城市政府用傳統方式實施是高效,但是換一個地方,可能引入社會資本來做,它是高效的;所以PPP模式的選擇不僅涉及到項目技術特點,也涉及到當地的管理能力。

     

    為適應PPP運作的需要,需要夯實和補強項目前期技術工作。穩健項目需求預測、穩定工程技術方案,穩妥工程投資估算,所謂“3穩”對PPP實施非常重要。另外一點就是建議增加項目前期技術工作的內容,目前我們很多項目前期技術規范,不涉及到PPP運作面臨的相關技術問題。比如在軌道交通領域,更新改造和追加投資量是非常大的,但是在我們現行的可研設計文件里面,在初步設計里面,看不到對未來20年、30年巨額投資的計劃和安排;還有就是缺乏非主營業務資源量估算的內容。建議相關的技術管理部門,結合PPP的發展需要,要補充新增相關的一些工作。

     

    我們在工作當中也確實感覺到,PPP是一個競爭性的市場。競爭結構上大致分兩塊:一個是地方政府之間也有競爭,實力資本到不到當地來,這涉及到政府間的競爭;第二個是項目最后花落哪一家的競爭,這是社會資本之間的競爭。在PPP的政府和社會資本合作的結構當中,也看到了競爭,但我們覺得應該消減博弈,要增強基于專業共識的合作,在實操當中看到很多的政府和社會資本之間的互動,盡管說越來越規范,但是在一些關鍵的問題上,在核心機制上,在方案上,爭議不斷,歸根到底應該是項目專業共識上有很大的分歧和差異。

     

     

    我們也觀察到在競爭當中也有一些錯位的競爭,應該由社會資本方充分競爭的事項,由于各種原因,最后演變成了地方政府和特定社會資本之間的博弈。所以我們覺得在PPP的實施過程當中,要增強各方的專業共識。

     

    在這方面有具體的三個建議。

     

    第一,要深化對項目收入補貼機制的專業研究。舉兩個探討例子,一是關于污水廠PPP項目中保底水量的問題,我們是把它作為商業風險來處理好呢,還是把它定位為政府必須要為必要的超強容量建設進行買單?作為應對環境安全必須支付的費用;不同理解將會導致不同的收入模式。第二個例子如軌道交通領域,我們做PPP,在政企二元關系中,我們是應該關心項目公司運送了多少人,還是更應該關心PPP軌道公司為城市、為社會、為公眾安排了多少趟車。不同的理念會導向不同的補貼模式,也會對相應的風險處理形成不同的思路和方案。

     

    第二是重視風險處理機制的定量研究。關于風險處理提兩點,一個就是常規風險處理的標準化問題,在不同的項目上我們看到不同的常規風險有不同的處理方法,這個涉及到項目之間的公平性和可比性問題,也不利于政府監管。第二個是重視風險機制的測試,尤其不能因為我們處理風險而制造新的風險。從(PPT)這張圖可以看到,采用不同的調價的公式應對物價變化,它的效果是不一樣的;在模擬200多個未來物價變化風險方案的情況下,可以看到,基于不同的調價思路和調價模式,對社會資本方、對項目公司、對政府它的影響是巨大的。到目前為止我們還沒有看到有報告對調價公式進行專門測試的,對調價機制往往咨詢機構“想當然”,而投資方、社會資本在這方面也無暇估計,缺少必要的警惕和敏銳。

     

     

    第三,績效考核要突出項目目標導向,要結合項目的技術特點、產出要求、服務特點和監管重點,設置項目的績效考核體系。項目機制當中要嵌入績效要求,發揮社會資本能動性,不僅有罰,更要有獎。

     

    第四,在推動項目共識、保障PPP高質量實施方面,專業服務機構肩負著不能推辭的責任,這里面包括咨詢公司、律所、會計師等等一系列的專業服務公司,要發揮我們專業服務機構的專業優勢和在服務當中的專業樞紐作用,在項目當中推動構建覆蓋項目各利益方和覆蓋全周期的專業共識?;趯I共識達成合作,而不能僅僅是一個博弈。

     

     

    最后,提兩個建議,第一,建議相關的管理部門或權威研究機構比如清華PPP研究中心牽頭組織和推動促進有關理念引導、方法應用、技術標準統籌方面的工作,整合建立相關的PPP標準庫或方法庫,為實現規范可持續發展提供高質量的專業指引和保障。第二,建議項目參與各方不斷加強項目的研究論證,重視PPP項目中的專業技術問題,重視專業技術方法在PPP項目中的應用。

     

    我的交流就到這里,謝謝大家!

     

     

     

     

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