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              期待更完善的制度和技術標準 ——專訪北京金準咨詢有限公司總經理陳宏能

              發布日期:2016-12-02 作者:董光耀 來源:

              PPP項目區別于其他商業性工程項目,運作流程比較復雜,實踐操作更需完善規則和技術標準支持。

              在摸索中總結經驗

              《中國投資》:我國PPP項目的總體發展狀況是什么?您覺得我國PPP項目在實際操作中面臨哪些問題?

              陳宏能:經過幾十年的實踐,我國對PPP模式如何適應中國實際情況也摸索了幾十年?,F在,我國對PPP模式的應用越來越廣泛,具體的實施形式也越來越多,而面對的外部環境也越來越復雜。我國已經實施的PPP項目,粗略計算應該有8000個左右,多集中在投資規模1億元左右的中小型項目。

              國務院43號文和60號文印發后,在基礎設施建設和公共產品、服務供給方面,PPP項目迎來加速發展時期。我國PPP項目主要集中在環境治理、供水供氣供熱、公路等領域,今后在鐵路、機場、醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目以及水利、資源環境和生態保護等基礎設施項目也會得到大力推廣。

              根據我們長期咨詢經驗,PPP項目確實存在一些共性問題。

              首先,在PPP項目的合作中,政府主導作用比較強。從前期開始,到項目實施過程,政府都比較強勢。政府的干預是必須的,但還應該給項目公司更多的自主權。

              第二,在PPP項目實施動因方面,大多數項目更注重和強調“招商引資”,解決資金問題,對提高公共服務質量不是很重視。因此,PPP項目為社會和公眾提供優質服務的目標意識亟需加強。

              第三,PPP項目實施方案前期論證不足,PPP合同規范性不足。在實際中,我們發現,有的項目合同文本就幾頁紙,遺留問題多,風險考慮也不足,在合同履約過程中出現不少問題。

              第四,對于新建PPP項目,項目技術路線多由政府方確定,且相對剛性,社會資本較少機會參與項目重大技術方案論證。因此,政府應當為發揮社會資本專業優勢創造條件,技術方案應該給社會資本更多的發言權。

              最后,PPP項目實施過程的監管沒有全部落實到位,監管機制需要進一步優化完善。對于一些同類型的項目,可以建立標準,規范監管方法。

              《中國投資》:但是也有人說,過去地方政府曾經對項目是否采用PPP模式產生過爭議?

              陳宏能:我們在做項目的過程中,政府也經常提出疑問,為什么要采用PPP模式。之所以產生這種問題,主要有兩方面的原因。

              一方面,政府的觀念。很長一段時間,我們國家是計劃經濟,政府習慣包辦項目,現在要引入社會資本參與項目建設,在質量、安全方面,政府對社會資本還不是很信任。

              另一方面,PPP項目需要引入投資者,而投資者的需求是要有合理回報。對于一些非盈利項目來說,這種回報需要政府進行補貼,從政府支出項目總額的絕對值來說是增加的。事實上,這是因為政府沒有考慮時間成本和風險成本,不應該簡單相加。

              事實上,采用PPP模式,可以使在傳統模式下由政府負責的當期巨額投資演變為通過30年補貼體現的“分期付款”,以緩解政府當期投資壓力。政府在當期即可依托有限財力啟動建設更多的項目,并且項目可以及早投產,及早發揮社會經濟綜合效益,政府利益不局限于項目本身的收入產出比較,而是在更大的范圍內產生效益。因此,PPP模式對政府是有利的。

              我們也應該看到,PPP項目引入專業的投資者,發揮專業機構的專業實力,有利于提高項目運行的效率。在我們看來,政府采用PPP模式,更大的益處是投資風險的轉移。在風險的壓力下,投資者有節約投資、優化管理的動力,能夠節約總體投資,降低社會總體成本。

              從技術角度來看,對于項目是否采用PPP模式往往需要多角度綜合論證,如采用PPP對行業發展的作用和意義、PPP對促進技術進步和提升管理水平的作用、PPP對緩解政府投資壓力的作用等。

              特定項目是否采用PPP模式,按《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》的提法,其判斷準則應是“必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務的要求”。必要性論證需定性和定量分析相結合。定量分析的技術方法,在國家發展改革委和建設部2006年發布的《建設項目經濟評價方法與參數(第三版)》中,已經有很具體的指導,目前也有不少專家又專門引進國際上“物有所值”理論。

              《中國投資》:并不是所有項目都適合PPP模式,您覺得具備什么條件的項目適合采用PPP模式,對于特定項目如何論證是否采用PPP模式?

              陳宏能:我們國家在這么長時間對PPP模式的摸索中,也逐漸總結出一些經驗,判斷一個項目是否適合PPP模式最核心的原則是:運用PPP模式后,能夠降低成本,提高效率,改善公共服務?;A設施和公共服務項目通過恰當的機制安排皆可采用PPP模式。我認為適合采用PPP的項目基本特征應包括:

              (1)項目符合相關規劃,并具有一定前期工作基礎;采用技術成熟,具備較好實施條件。

              (2)項目所提供的公共服務需求長期穩定,所提供公共服務可有效計量或可設計考核機制,便于政府監管和公眾監督。

              (3)專業投資人市場條件良好,可在PPP項目進入環節實現充分競爭。

              實踐中的困惑

              《中國投資》:去年4月,蘭州發生自來水苯含量超標事件,這一事件也讓人們更加關注如何在PPP項目中保護公眾的利益,您怎么看待這一事件?

              陳宏能:這無疑是一起造成嚴重影響的供水安全責任事件。事件調查結果和處理措施已經公布,是由于管道老化而引起的污染事件。因為并不了解供水公司與政府簽署PPP協議細節,只能簡單分析。

              可以確定的是,項目業主對項目的技術風險和管理風險意識不夠充分。PPP項目必須切實保護公共利益,管道超期服役,業主應該明白其中的風險,應采取相應的防范措施。

              這也給我們的政府提了一個醒,在引入社會資本的時候,不能只看名氣,還要落實到技術細節中,要更多關注項目本身的技術特點。政府在前期多做研究,相應的政府監管也要跟上。PPP方案制定時,要從公眾利益的角度考慮,反向推,在技術上要有哪些措施來保護公眾利益。

              因此,PPP項目應進一步強調項目主體的責任意識和風險意識,尤其需進一步重視防范項目技術風險和管理風險,政府的監管也要跟上。

              《中國投資》:不僅是公眾利益,投資者也面臨風險。比如福建泉州的刺桐大橋,投資方最后的收益與預期差別很大,如何盡量降低風險?

              陳宏能:刺桐大橋項目我們沒有接觸過,但從各種論文、分析、評論所傳達出的信息初步談判,這個項目政企雙方“博弈”色彩較為濃重。我認為,這個項目表面看是政企雙方的矛盾,實質是公共利益和PPP項目的矛盾,各利益主體都是無辜的也很無奈。

              城市要發展,交通要發展,這是公共利益。在刺桐大橋項目啟動之初,政企雙方皆不能預料公共需求如此巨大的變化,以致于刺桐大橋項目成為橫亙在政府、企業和公眾之間的一道尷尬。

              刺桐大橋項目對今天PPP項目操作的教訓是,PPP風險控制機制必須充分考慮和高度重視公共需求的動態變化,PPP項目要考慮的風險,不僅是PPP合同雙方的風險,更應關注公共利益的風險。

              很多PPP項目是公益性項目,盈利能力比較弱。在前期研究階段,就應基本確定投資者的合理回報水平的范圍,既不能暴利,也不能讓投資者利益受損,并在合同中確定下來。

              為達到這種盈利水平,項目中應該有分攤風險的機制。有的風險是市場風險,投資方管控能力可能更強,就應該讓投資方承擔,也就談不上投資者保護問題,這完全是由自己的經營水平和管理效率來決定。另外一些風險,比如物價、政策變動、公共需求變化等等,就需要政府來適當分擔一部分。這樣就可以既能夠鼓勵項目提高服務水平,增加服務量,另外一方面,也保護了投資者的基本利益。

               

              項目成功的因素

              《中國投資》:上面這兩個PPP項目都出現了問題,您認為PPP項目實施的關鍵環節有哪些?怎么解決影響項目順利推進的問題?

              陳宏能:PPP項目全生命周期角度,關鍵環節我認為有4個:(1)PPP的前期論證環節,(2)社會資本的進入環節,(3)PPP項目執行環節,(4)社會資本退出環節。

              做好4個環節的工作,PPP項目就基本上取得成功。

              前期論證是PPP項目取得成功的奠基環節。在這一階段,需要清晰構建政府和社會資本合作模式,約定權利義務和責任;需要全面、科學和公平地進行風險分配和風險處置方式,合理設計PPP投資者風險利益機制;需要明確政府監管方案和支持措施;也需要研究PPP項目執行中項目變更、法律政策調整、違約、爭議等事項的處理方式。前期論證越深入,越全面,越科學,項目成功的可能性越大。為此建議無論政府方還是社會資本方,都宜積極發揮專業中介機構的作用參與項目論證,如PPP專業咨詢公司、律師所、技術顧問、會計師所等。

              社會資本進入環節是決定項目PPP整體運作質量的又一個關鍵環節。為此,PPP項目在招標或招商階段應充分研究和摸底投資人市場情況,設置適應項目特點的投資準入條件,并通過競爭機制引入實力、專業投資機構或運營機構。

              PPP合同執行環節則是實現項目目標的關鍵環節。該環節或階段通常時間跨度長,面臨各種風險因素沖擊,協議約定的PPP項目機制在這一階段得到考驗,項目提供公共服務質量和水平也在這一階段得以揭示。在此階段,PPP項目各方依法履約,誠信履約,并結合績效評估按約定程序及時糾偏,是項目順利執行的保證。政府方通常是PPP項目的發起方,肩負公共利益責任,因此高質量的政府監管也必不可少。

              社會資本退出通常標志PPP項目完成第一輪的實施周期。社會資本退出應為政府留下符合標準和可持續運行的項目資產。在PPP項目前期研究階段就應為社會資本設置有效的退出機制;在多元化籌資的情況下,在保證項目長期健康運營的前提下,退出機制安排應兼顧多元化的退出需求,為項目充分吸引各類社會資本創造條件。

              《中國投資》:項目成功與否,投資者也很關鍵。對于一些沒有PPP項目經驗的投資者,您有什么建議?

              陳宏能:確實,隨著政策的不斷完善,我國會迎來一波投資熱潮。但是投資者也應該客觀冷靜思考。我主要有兩個建議:

              一是,PPP為投資者參與基礎設施和公共服務提供了良好機遇。第一個建議是在熱潮涌動中要對參與PPP項目的盈利水平建立合理預期;通過科學的機制安排,PPP項目收益可實現相對穩定,對于長期性資金是長期利好,要打消通過PPP項目實現短期暴富的想法。

              二是,PPP項目結構和各種機制安排也相對復雜,不同項目行業特征明顯,如投資者PPP項目經驗不足,建議聘請專業咨詢服務機構協助開展各種論證和把關工作;或通過投資專門的產業基金參與PPP項目,由專業機構打理投資。

              《中國投資》:對政策有什么認識或建議?

              陳宏能:PPP不僅僅是一種融資模式,更是創新投融資體制的重要措施。目前國家層面大力推動政府和社會資本合作,PPP目前已成我國基礎設施和公共服務投融資領域的國家戰略。

              隨著國家層面一系列政策出臺,我國PPP項目發展迎來重大機遇。最近國家發展改革委印發《政府和社會資本合作通用合同指南(2014年版)》,為PPP項目合同編制提供了參考標準。

              為促進PPP項目規范發展,結合我們的咨詢實踐,建議相關部門統籌研究和出臺其他相關的PPP技術標準,如對相同類型相同PPP模式的項目發布標準化的監管方法和價格調整方法等,這也是PPP項目操作各方更加期待的。

              鏈接——PPP先期項目案例

              1.廣西來賓電廠B廠項目

              廣西來賓電廠B廠位于廣西壯族自治區的來賓縣,裝機規模為72萬千瓦,安裝兩臺36萬千瓦的進口燃煤機組。1995年初,廣西政府向國家發展計劃委員會申請采用BOT方式融資。該項目總投資為6.16億美元,其中25%為股東投資,由法國電力國際和通用電氣、阿爾斯通公司分別按60%和40%的比例出資作為項目公司的注冊資本;其余75%通過有限追索的項目融資方式籌措。我國各級政府、金融機構和非金融機構不為該項目融資提供任何形式的擔保。

              項目特許期為18年(包括建設期)。特許期滿,項目公司將電廠無償移交給廣西壯族自治區政府。在建設期和運營期內,項目公司將向廣西壯族自治區政府分別提交履約保證金3000萬美元,同時項目公司還將承擔特許期滿電廠移交給廣西壯族自治區政府后12個月的質量保證義務。

              【引入競爭】廣西來賓電廠B廠項目是我國較早采用BOT模式的項目之一。本項目采用國際競爭性招標方式選擇境外投資人。項目招標實行BOT政策公開、程序公開、特許權協議內容公開、評標標準公開和談判程序公開;項目特許權協議全面,嚴謹,既遵循國際慣例又與國情相結合,在合理分擔風險基礎上既保護政府利益也兼顧投資人和貸款人利益,具備較強的可操作性,有利于各方參與。依托公開透明的招標程序和完善的特許權協議安排,本項目吸引了眾多國際投資者參與,通過充分競爭引進實力外資,同時有效降低中標人對上網電價的訴求,實現項目招標目標。

              2.北京地鐵4號線項目

              2004年8月,4號線正式開工建設,總投資約153.8億元。這也是我國大陸第一個采用PPP模式的城市軌道交通項目。

              北京地鐵4號線PPP項目的融資模式,將工程的所有投資建設任務以7:3的基礎比例劃分為A、B兩部分。A部分包括洞體、車站等土建工程的投資建設,由政府投資方負責;B部分包括車輛、信號等設備資產的投資、運營和維護,由社會資本組建的PPP項目公司來完成。北京市基礎設施投資有限公司、首創集團和香港地鐵公司共同投資組建“京港公司”,各方持股比例為2:49:49。政府將其投資的A部分所形成的資產,以收取一定租金的形式租給京港公司使用,項目特許期結束后,京港公司無償將項目全部資產轉移給政府或者續簽經營合同。

              【風險分擔】本項目PPP模式涉及客流和定價兩個關鍵風險因素的管控。

              城市軌道交通項目客流預測受多種因素影響,預測風險客觀存在,本項目對客流預測風險設置了相應的處理機制。得益于項目客流風險分擔機制設計合理,分配機制健全,在項目開通初期實際客流較可研報告預測有較大幅度增加的情況下,政府并未因此而承擔不合理補貼,有效化解了客流預測風險。

              軌道交通項目與公眾利益密切相關,本PPP項目客運票價實行政府定價,體現政府維護公共利益的責任;政府與項目公司的運營收入結算采用合同約定票價,在約定票價和客運票價之間設立補貼機制,體現政府對投資人權益的保障。

              3.盤錦市第二污水處理廠項目

              盤錦市第二污水處理廠項目是盤錦市“十一五”規劃的重點項目,廠區占地面積10.3公頃,日處理污水10萬立方米/日,于2008年開始建設,2010年6月投入商業運營。

              為保障盤錦市第二污水處理廠規范、高效運營,同時實現市場化融資的目的,盤錦市政府采取了TOT的方式進行招商,選擇有能力、有經驗、有實力的專業污水處理機構,授予其第二污水處理廠的特許經營權。項目招商相繼通過網上公告、資格預審、發放競爭性談判文件及競爭性談判4個環節,最終選定柏林水務中國控股有限公司為此項目的投資商,由其在30年特許經營期內負責污水處理廠的運營和維護,并在特許經營期滿后將項目資產無償移交給政府。

              【效率提升】提高公共服務效率和質量是政府采取PPP模式的重要目的之一。在PPP模式下,引入技術成熟、管理先進和經驗豐富的社會投資人對保證PPP項目服務質量和效率提升至關重要。在PPP項目合作伙伴選擇中,除融資實力和企業信用外,還應對其專業能力、技術水平和管理經驗等方面嚴格把關,綜合比選,以確保PPP項目充分發揮經濟和社會效益,實現項目目標。

              4.刺桐大橋項目

              20世紀90年代初期,福建省泉州市只有一座跨晉江大橋——泉州大橋,其原設計每天通車5000輛,實際已上升為24000輛,嚴重超負荷運行。1994年年初,泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當時泉州市政府財力十分有限,因而決定對外招商。

              刺桐大橋建設采用公司型合資結構,由4家公司共同出資,分別為名流實業股份有限公司、福建省交通建設投資有限公司、福建省公司公路開發總公司和泉州市路橋開發總公司,以60:15:15:10的比例出資注冊成立泉州刺桐大橋投資開發公司。大橋于1996年投入運營,由項目公司設站收費,特許經營期為30年(含建設期)。1997年以后,隨著城市發展,泉州政府隨后又建設了6座跨晉江的大橋。目前,在上述8座大橋中,除刺桐大橋對過往車輛收費,其余大橋均已免費通車,這顯然是刺桐大橋的投資者不愿意看到的。

              受到明顯利益沖擊影響的刺桐大橋業主方,對于這些,卻處于完全無奈狀態,既拿不出任何基于契約的制約因素或與政府作出某種“討價還價”式調整的依據,也無法向已更迭幾屆的地方政府領導形成有效溝通。

              【法律保障】PPP模式強調的核心理念之一是法律精神和契約精神。PPP項目關涉公共利益與民生訴求,項目服務質量、價格水平等均是社會高度關注的敏感話題,需要相應的法律環境保證政府和社會資本的良性合作,國家層面制定專門的法律法規十分重要,目前相關方面也正在推動這項工作。同時,在項目層次,政府和社會資本之間需要簽訂完善的PPP合作合同文件,以降低PPP項目風險,尤其是應有效應對公共需求的不斷增長。

              5.上海大場水廠

              上海大場水廠是以BOT(建設-運營-移交)形式建設的自來水廠,屬于最早一批水務領域固定回報項目,日供水能力為40萬噸。英國泰晤士水務于1996年,以BOT模式、投資約7000萬美元取得了上海市北自來水公司下屬大場水廠項目為期20年的經營權,于1998年正式投入運行,主要向寶山等上海西北地區供水。按照當初的BOT協議,泰晤士水務將經營到2018年,時限20年。

              2000年,泰晤士水務收購原寶維士公司該項目50%的股份,使大場項目變成獨資公司,從而成為中國第一個由外商獨資經營的水廠。根據BOT協議,作為回報,市水務部門將逐年給予其建設補償,并保證其項目的年固定回報率達到15%。

              2002年,《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》頒布,其中明確指出:保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風險共擔的原則,由此一批固定回報項目開始進入清理過程,大場水廠被列入清理名單,不得不提前結束合作協議。

              2004年,大場水廠的投資方英國泰晤士水務與市北公司簽訂了《上海泰晤士大場自來水有限公司股權轉讓合同》,雙方決定把大場水廠轉讓給上海自來水市北公司,項目協議終止。

              【政策風險】此項目失敗,是由于國家制定、頒布新的法律規定,從而導致該項目的合法性、市場需求、產品定價等發生變化,對項目的正常建設和運營帶來損害,甚至導致PPP項目的失敗和終止。而從本質上來看,大場水廠的失敗,是由于其過高的固定投資回報率,違背市場規律、損害公眾利益而導致的。這也是由于地方政府缺乏PPP項目經驗,沒有做好項目的前期準備,對項目了解不夠深入,從而使項目承擔很大風險。

              《中國投資》金準咨詢有限公司對本文亦有貢獻)

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