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              北京地鐵14號線:風險處置范本

              發布日期:2016-12-02 作者:郝偉亞 陳宏能 來源:

              北京地鐵14號線針對項目未來風險的處置機制,為后續軌道項目提供了借鑒經驗。

              2014年12月28日,北京地鐵14號線東段(金臺路站至善各莊站)開通。全部建成后,14號線將是北京市軌道交通路網中一條超長L型線路,全長47.3公里,共設37座車站。全線開通后將承擔起從北京西南到東北的交通運輸功能,線路途經交通樞紐、大型商務區以及多個大型居住區,加強中心城區與邊緣居住區的銜接,方便沿線居民的出行。項目自2010年初開工建設,西段從張郭莊站至西局站,已于2013年5月5日正式開通運營。

              事實上,北京地鐵14號線正是采用PPP模式引入了社會投資者,市場化引資規模為150億元,北京市基礎設施投資有限公司(簡稱“京投公司”北京市國有獨資公司,承擔北京基礎設施項目投融資、資本運營等職能)具體負責14號線引資工作。

              該項目于2012年3月啟動,歷經前期論證、實施方案編制和報批、競爭性招商實施、協議談判等工作階段,至2012年11月與中選的北京京港地鐵有限責任公司(簡稱“京港地鐵公司”)草簽特許經營協議,之后京港地鐵公司開展特許經營項目申請報告編制報批等前期工作。2014年11月底,北京市交通委員會代表北京市政府與京港地鐵公司正式簽署了《北京地鐵十四號線項目特許協議》,正式確定了京港地鐵公司取得地鐵14號線的特許經營權,同時確定了作為運營商的權利和義務。

              政府企業分工明確

              北京地鐵14號線PPP合作模式充分考慮項目特點,結合項目投資構成和市場化融資目標研究社會投資者投資范圍,從便于管理、易于銜接和有利于發揮各方專業能力的角度明確政府和社會投資者在項目中的責任,按利益和風險對等原則設置各種項目機制。14號線PPP模式充分突出政府和社會資本的合作以及在合作基礎上的共贏和風險共擔。14號線PPP項目總體上繼續采用了4號線PPP模式,在具體方面進一步優化。

              14號線按投資主體責任將工程實體劃分為A、B兩個部分。A部分由政府方負責投資建設,主要包括洞體、車站等土建工程及項目征地拆遷等內容;B由社會投資者負責,主要包括車輛、通信、信號等內容。通過工程劃分和接口協調機制設置,明確了政府和社會投資者各自的投資范圍和責任。相比4號線PPP模式,在14號線項目中,將與運營密切相關的軌道工程也交由社會投資者負責,項目投資責任劃分更加適應項目運營特點。

              根據《特許協議》,中選的社會投資者京港地鐵公司在建設期內負責14號線B部分工程的投資建設任務,并在30年的特許經營期內負責14號線的運營和管理,在特許經營期結束后,京港地鐵公司將項目設施完好、無償移交給市政府。京港地鐵公司通過特許經營期間的客運票款收入、授權范圍內的非票務業務經營收入、政府補貼等3種方式實現投資回收并獲得合理商業回報。

              對于政府負責投資的A部分項目資產,則在建成后以租賃方式提供特許公司使用和負責管理維護;考慮到北京市地鐵客運票價現狀,年基本租金較原4號線下調為象征性的每年1萬元,減少特許公司經營期負擔。

              項目風險分擔機制

              城市軌道交通項目作為公共建設項目,具有投資規模宏大、運營生命期長、利益關涉廣泛、公共服務責任重大等特點;在北京市現行票制票價政策下,使用者付費(票款收入)不足以覆蓋項目投資和運營成本,需政府給予相應補貼支持,14號線項目具有準經營性特點。全面識別和妥善處理項目全生命周期中各種風險因素是實現政企合作、維護公共利益的重要保障。除對常規建設項目所具有的常規風險因素設置處理機制外,14號線項目從前期研究論證階段就高度對重視PPP合作中的重點風險進行深入研究,并在特許協議中落實處置方法。相關重點風險處置方法介紹如下,以供行業參考借鑒。

              (一)投資控制“多退少補”

              2012年7月的招商環節,鑒于14號線已進入建設階段,大部分設備設施已完成招標,為保證預期引資規模的完成,基于項目投資責任的劃分設立投資控制“多退少補”機制。招商階段向社會投資者明確150億元引資目標,工程竣工后以不超過批準概算為原則進行實際投資審計,政企雙方以A、B部分間工程實體購買方式平衡投資審計結果與目標引資額的差異。

              該做法與4號線對B部分投資超支和節約皆完全由企業承擔的做法形成區別,有利于引導社會投資者重視對項目的足額投資,保證工程質量;同時也是符合項目實際情況的舉措。特許協議也設置了因工程優化投資節約時政企雙方的利益分享機制,有利于促進政府和社會投資者積極開展工程設計的溝通配合,以節約投資。

              (二)公平承擔客流預測風險

              城市軌道交通項目客流預測受多種因素影響,預測風險客觀存在。項目決策和招商談判階段,客流預測直接影響各方對未來客運收入、政府補貼力度的預期和判斷,政企雙方皆面臨來自客流預測準確性的風險。為此14號線PPP項目采取了多種方法以減緩客流預測風險。

              一是政府和社會投資者共同委托第三方專業技術機構共同完成14號線客流預測工作,并將相關客流預測成果作為協議的預測客流,以最大程度地形成14號線客流預測共識。

              二是設置客流變化風險分擔方法。如實際客流低于預測客流的特定下限,則相應客流風險由政府方面承擔,以有利于保證PPP項目實現基本收益,增強社會資本投資信心;同時針對可能出現的高客流發展,設置了超額客流票款收入分成機制,防止在出現超額客流情況下投資者過分收益和政府補貼過多支出,該機制也鼓勵特許公司不斷提高服務水平,增加客流,為社會提供更多更好的服務。

              三是設置3年周期的客流檢驗機制,如果任一檢驗周期內各年平均實際客流量低于平均預測客流量的一個低限值,則相應的客流風險由政府承擔;如客流長期低迷,可終止協議。

              上述客流風險處理機制在一定程度上較好減緩客流預測風險,有利于維護政府和社會投資者利益。結合14號線具體數據所進行的多方案模擬測試表明,上述風險處理機制可較好應對未來客流變化,有利于保障社會投資者獲得較穩定收入,為項目長期可持續運營創造條件。

              (三)及時應對票價政策變化

              北京市地鐵自2007年以來一直實行2元/人次的單一票制票價政策。14號線PPP項目招商期間,從北京市軌道交通可持續發展角度分析,就已預期在不遠的將來北京市票制票價政策可能進行調整。為此在14號線項目機制中專門研究了應對此風險的處理措施,設計了針對路網票制票價變化時的相關調整處理方法,并在特許協議中明確。

              2014年11月,北京市發展和改革委員會、北京市交通委員會和北京市財政局發布關于調整北京市公共交通價格的通知,自2014年12月28日起,調整北京市城市公共電汽車及軌道交通價格標準,實行計程票制,全路網平均人次票價水平也適度提高。14號線特許協議中針對票制票價變化所約定的風險處理機制,較好地應對了本次北京市地鐵票價調整。

              (四)動態處理物價風險

              地鐵14號線PPP項目中政府為特許公司提供“可行性缺口補貼”,政府補貼主要是彌補PPP項目約定票價(即滿足PPP項目投資可行性條件的預期票價)與實際票價之間的差額。

              特許協議以競爭性談判形成的初始約定票價為起點,在30年特許經營期中,根據人工成本、物價等因素的實際變化情況,應用調價公式按相應調價周期對約定票價水平進行動態調整,以減緩政企雙方皆面對的物價變化風險。

              豐富交通建設PPP內涵

              北京地鐵14號線PPP項目實現引資150億元,有效緩解了北京市地鐵建設當期壓力,并成功引入專業經驗豐富的京港地鐵公司參與項目。作為繼北京地鐵4號線后的第二個引入社會資本項目,地鐵14號線PPP項目是北京市軌道交通建設不斷深化投融資改革、實現政府和社會資本合作的承上啟下之作。

              目前北京市正籌劃推出一系列政府和社會資本合作軌道交通項目。鑒于PPP項目中風險管控的重要性,一些部門已開始開展補貼計量模式優化、調價方法完善、復雜投融資結構下項目風險對策研究等,并取得一些成果,也將應用到特定項目中,不斷豐富軌道交通PPP模式內涵。

               

              【點評】——責任明晰是項目成功的關鍵

              (文/北京金準咨詢有限責任公司總經理,陳宏能)

              北京地鐵14號線以工程劃分方式明確了政府和社會資本分別承擔的投資責任,并以實現社會資本基本收益預期的“約定票價”作為主要競爭談判標的,構建了項目引入社會資本的可行性基礎。政府和社會資本合作強調項目風險公平分擔。14號線項目對投資控制、客流預測、路網票制票價變化、物價變動等風險因素影響進行了全面梳理分析,按利益和風險對等原則設置相應風險處理方法;以客流預測為基礎對項目可能出現的超額客流收入設置了政府和社會資本的分成共享機制,促進PPP項目公司不斷提高項目服務水平。

              總體而言,北京地鐵14號線項目PPP模式較好體現了政府和社會資本風險共擔、利益共享、公共利益優先的合作原則,為我國其他軌道交通項目不斷創新政府和社會資本合作提供了可行的借鑒和參考。

               

              作者簡介:

              郝偉亞  北京市基礎設施投資有限公司,總經理

              陳宏能  北京金準咨詢有限責任公司,董事長

              ——《中國投資2015年3月

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