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    金準文章

    PPP項目建設需“系統推動”

    發布日期:2016-12-02 作者:鄭敬波 楊云和 來源:

    PPP項目是系統工程,前期可研、招標,中期建設,后期運營、移交等都需要相互配合,株洲垃圾焚燒發電項目提供了很好的范本。

    長沙市、株洲時和湘潭市所在地域是湖南省經濟發展的核心區域,也是國家實施中部崛起戰略中重點發展的城市群之一,2007年國務院批準“長株潭城市群”為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。

    株洲市是“長株潭城市群”中工業基礎較強的城市,但隨著經濟的發展,城市環境壓力不斷加大,生態環境、自然資源和經濟社會發展的矛盾日益突出。在城市生活垃圾處理方面,隨著城區唯一的生活垃圾填埋場(南郊垃圾填埋場)趨于飽和,株洲市亟需新增垃圾處理設施。為進一步改善生態環境,加快株洲市垃圾處理產業化進程,逐步實現垃圾處理無害化、減量化、資源化,株洲市政府啟動了城市生活垃圾焚燒發電項目。

    株洲市城市垃圾焚燒發電項目位于株洲市石峰區銅塘灣街道長石村,占地面積176.7畝,總規模為日處理生活垃圾1500噸,其中一期工程為日處理生活垃圾1000噸,總投資約5.7億元。該項目是湖南省首個采用國內外先進的機械爐排爐焚燒技術工藝的垃圾焚燒廠,煙氣處理采用“半干法+活性炭吸附+布袋除塵”處理技術工藝;煙氣、滲瀝液、飛灰處理按國家排放標準設計,煙氣排放重要指標要求達到歐盟排放標準。項目年發電量約1.5億度,每年可節約標煤30多萬噸,降低碳排放9萬噸。

    2008年3月,株洲市城市管理和行政執法局作為政府授權方,經招標程序選擇了香港創志集團為本項目投資人,采用BOT方式投資、建設和運營本項目,特許經營期30年,到期無償移交。

    2009年12月,湖南省發展和改革委員會核準本項目。

    2011年5月,株洲市政府聘請北京金準咨詢有限責任公司作為顧問機構,為政府方提供技術咨詢和BOT特許經營咨詢服務。

    2012年1月,株洲市政府授權株洲市城市管理和行政執法局與香港創志集團在株洲成立的項目公司簽訂了正式的《特許經營協議》。

    2012年5月,項目正式動工。2014年10月項目點火試運行。從項目試運營期間各項技術指標達到相應的技術要求。

    投資人:擇優選擇

    對于一個PPP項目來說,成功的第一步必然是選擇一個合格投資人。資金實力強、技術先進、管理經驗豐富的投資主體,必然會為項目順利進行添加更多的保證。而如何選擇具有競爭力的投資人,是很多項目面臨的第一個難題。

    為此,株洲市政府成立了以商務局為牽頭單位的招商小組,公開項目招商信息,廣泛征集意向投資人意向,與意向投資人進行充分的前期溝通,充分了解投資人意向是否符合政府目標。

    招商小組從經驗和業績記錄、技術能力和管理能力、財務能力等方面對所有意向投資人進行綜合評估和實地考察,篩選出符合要求的意向投資人。條件成熟后,政府授權株洲市城市管理和行政執法局為項目實施PPP的政府主體,委托招標代理機構采用邀請招標方式進行項目投資人招標,以垃圾處理服務費為主要競爭標的,通過招標程序確定項目投資人。

    咨詢機構:專業支撐

    株洲市政府注重發揮專業咨詢機構作用,聘請北京金準咨詢有限責任公司為項目提供專業服務。咨詢機構的主要任務包括三個方面:一是為項目總體技術方案、核心設備選型方案等提供專業咨詢,完善項目技術方案;二是按國家有關法律法規和規章制度,設計項目風險和利益分擔共享機制,并協助編制特許經營協議;三是構建項目財務分析模型,在項目談判中為政府方提供支持。專業咨詢機構的參與提高了項目運作效率和效果,對項目決策科學化和操作規范化發揮了積極作用,為項目成功運作奠定了基礎。

    在株洲市城市垃圾焚燒發電項目中,政府和投資人皆高度重視項目重大技術方案論證。特許協議簽署前,政府委托北京金準咨詢公司聘請國內垃圾焚燒發電領域高水平專家組建項目技術評審專家組,對投資方提出的工藝技術方案、核心設備選型等重大技術問題提供評審和咨詢意見。經項目試運行測試,主要工藝設備符合政府方面提出的技術先進性和可靠性要求,也滿足投資人所關注的經濟性要求。

    株洲市城市垃圾焚燒發電項目從項目招標開始到項目簽訂特許經營協議,歷時將近4年。期間雖受多種因素影響,但項目技術方案前期論證不足也是主要原因之一,如談判期間工藝路線從流化床改為機械式爐排爐,項目“三通一平”投資邊界未清晰界定等問題,皆導致項目談判時間延長和談判難度加大。這是本項目取得的經驗教訓之一,即對于PPP項目,需高度重視和加強項目前期技術論證工作。

    機制:風險共擔與增益分享

    項目風險管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風險的一方來承擔相應風險”的風險分配原則設計風險分擔機制。

    首先項目完工風險完全由項目公司承擔。為此項目公司提供1000萬元的履約保函,如項目公司導致完工延誤,自約定的商業運營日至實際的完工日期,每延誤一天項目公司應向株洲市城管局支付違約金。其次是項目公司承擔運營、維護和移交的風險。項目公司應始終按謹慎工程和運營慣例及有關質量保證和質量控制要求運營垃圾焚燒發電廠。在移交日,項目公司應保證垃圾焚燒發電廠處于良好的運營狀況,得到良好維護。項目公司保證在移交日期后十二個月內,修復由設備、材料、施工或設計缺陷或特許期內項目公司的任何運營維護不當造成的缺陷或損壞,及環境污染責任。

    投資人在項目中主要承擔融資風險。負責資本金出資到位,并在項目公司不能按時籌集到項目資金時,負責建設和運營所需資金。

    由于項目規模由政府確定,政府在項目中承擔垃圾供應風險,為項目設定了保底垃圾處理量。

    重要法律變更的風險由雙方共擔,由于發生一項或多項法律變更使項目公司的建設或運營成本變化幅度超過垃圾處理服務費的±5%,雙方按約定程序計算的補償或調整垃圾價格。應急處理的風險由雙方承擔,項目公司應在接到應急垃圾處理指令后的第一時間內立即按照已報株洲市政府備案的“應急預案”作好接收和處理應急垃圾的準備。

    該項目另一亮點是建立了收益分享機制,做到多方共贏。根據合同安排,如國家批復的上網電價超過約定電價,則政府分享超額收益的30%,并以調低垃圾處理費的方式分享。同時,項目申請的中央、省級專項資金或補貼資金,視為政府在該項目的投入,采用縮短特許經營期或調低垃圾處理服務費方式分享。

    政府:全程監管

    在特許協議談判期間,市政府成立了市級層面的項目領導協調小組,保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。受2009年南方某省垃圾焚燒項目居民抗議事件的影響,以及生活垃圾處理技術政策的變化,項目一度推進較慢。為加快項目推進,2011年株洲市政府成立了以主管副市長為組長,發改委、財政局、住建局、城管局、國土局、環保局、規劃局、商務局、審計局、法制辦、招投標局、電力局等部門分管領導組成的城市生活垃圾焚燒發電項目協調領導小組。在協調領導小組的推動下,各方協調更為有力周密,相關決策更為科學民主,項目談判更為高效透明,為最終簽署特許協議實現項目落地發揮了重要作用。

    為統籌全市中心城區垃圾的收運和處理,加強對垃圾處理各個環節的監督,牢固樹立平等意識及合作觀念,集中力量做好市場監管和指導服務,從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”,株洲市政府在簽訂特許經營協議同時,成立了株洲市垃圾處置監督管理處,代表政府對項目公司行使監督管理職能,同時也為項目公司就涉及征地拆遷、項目審批等事項提供相關協調服務。從目前來看,專門監管機構的設立,對于落實政府監管職責、保障項目實施發揮了顯著作用。(作者單位:北京金準咨詢有限責任公司株洲市垃圾處置監督管理處)

    【點評】——科學機制護航項目建設

    (文/北京金準咨詢有限責任公司總經理陳宏能)

    株洲市城市垃圾焚燒發電PPP項目實施經驗和教訓皆明顯。在前期階段,采用招商和招標兩套機制前后銜接和有機結合,對于項目優選社會資本發揮了重要作用。在協議談判階段,政府方面建立健全了項目領導協調機構,有效推動項目進程,實現高效談判,促使項目投資落地;發揮專業咨詢機構作用,高度重視項目技術論證,以確保證項目技術水平達標;同時也構建了科學合理的項目風險利益機制。在實施階段,政府設立專門監管協調機構,有利于充分發揮政府監管職責,以確保實現項目目標。

    從教訓方面看,項目從選定投資人到簽署特許協議經歷較長時間,除受多種因素影響外,項目招商招標階段前期論證不足是主要因素之一,項目實施PPP模式需對此予以高度重視。

     

    作者簡介:

    鄭敬波  北京金準咨詢有限責任公司,副總經理

    楊云  株洲市垃圾處置監督管理處處長

    ——《中國投資2015年4

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