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    金準文章

    價格機制:PPP項目風險控制關鍵點

    發布日期:2016-12-02 作者:李菲 莊永國 來源:

    對于PPP項目來說,價格形成機制是項目各相關主體之間利益風險分配機制的重要體現,在實際操作中需格外關注。

    泉港石化工業園區位于福建省泉州市泉港區東北部,是國家規劃建設的9大煉油基地之一,也是《福建省湄洲灣石化基地發展規劃》中確定的湄洲灣石化基地先導區。泉港石化工業園區南山片區規劃面積13.2平方公里,是園區發展的重點區域。南山片區污水處理廠是工業區公用基礎設施的重要組成部分,是深化石化產業與生態環境循環協調發展的重點基礎設施項目。項目的建設是園區改善招商環境、吸引企業入駐的基礎性保障設施,對園區發展具有重要意義。

    南山片區污水處理廠的污水水源主要為南山片區工業企業生產廢水,近期工程(2012年)建設規模為2.5萬立方米/天,投資估算為1.856億元;遠期工程(2020年)建設規模為10萬立方米/天,投資估算為4.416億元。為促進基礎設施市場化發展,提高項目建設和運營效率,泉港區人民政府決定采用PPP方式實施本項目建設。本項目PPP實施工作自2011年底啟動,園區政府委托金準咨詢公司協助PPP實施。金準咨詢團隊先后對BOT、BOO、TOT等多種模式進行了方案研究和比選工作,組織園區政府相關管理人員對寧波化學工業區和大亞灣石化工業區的污水廠建設管理和運營模式進行了實地考察,最終確定本項目采用BOT模式。項目通過公開招標方式確定了滿足資金實力和專業實力要求的社會資本,并授予社會資本組建的項目公司30年特許經營權,由項目公司負責污水處理廠的投資、建設和運營,并向園區企事業單位收取污水處理費,特許經營期結束后無償移交園區政府。

    項目于2013年2月簽署了《特許經營協議》,目前已建成投入使用,但由于園區入駐企業建設進度和預期有差異,目前存在水量不足的情況。

    PPP項目價格形成機制是PPP項目相關主體之間利益風險分配機制的重要體現。城市公共服務PPP項目價格機制設計遵循的主要原則之一是,在保證公共利益的同時保證PPP項目公司有合理的收益和適當的風險。即以最低的價格和最低的風險提供公共產品或服務,在保證項目生存能力和投資吸引力的同時,還應該有足夠的激勵效果,以促進PPP項目公司提高項目建設和運營管理水平,改善服務,促進項目的可持續發展。

    泉港石化工業園南山片區污水處理廠BOT項目價格機制設計即在這一原則指導下進行,結合園區和項目實際情況,本項目價格機制設計的主要做法和特點包括:根據服務對象確定付費模式、為規避風險采用兩部制價格結構,競爭性定價和政府限價相結合,合理設計調價機制應對未來風險以及配套相關的支持政策。

    付費模式:依服務對象確定

    南山片區污水處理廠主要處理的是,石化工業園區工業企業預處理后的工業污水,因此其主要服務對象為工業企業。工業企業為經營性單位,因此本BOT項目價格機制設計的基本原則之一是實現使用者付費,即制定的污水處理服務價格不但能夠覆蓋污水的實際處理成本,還要適當保證污水處理廠投資人的基本利益,實現污水廠的穩定安全運行和自身的可持續發展,為園區的環境建設提供基本保障。

    價格結構:兩部制價格模式

    泉港石化工業園區企業入駐進度直接影響了未來污水廠水量的多少。經測算,南山片區污水廠的水量對于污水處理服務單價最為敏感,也是項目風險控制的最關鍵因素??紤]到“園區發展,基礎設施先行”的實際發展狀態可能造成污水廠建設初期水量少、項目成本高、可持續性較差的實際情況,為降低污水廠的投資風險,保障項目的穩定運行,實現為園區發展提供基礎設施保障的目標,本項目收費機制設計時采用了兩部制價格模式,即污水處理服務單價由固定單價和計量單價兩部分組成。

    固定單價是指項目固定費用分攤形成的污水處理單價,計量單價是指項目和處理量相關的變動費用和項目利潤等分攤形成的污水處理單價。污水處理廠按月向園區排污企業收取固定污水處理費和計量污水處理費。固定污水處理費按園區排污企業的計劃排放污水量和固定單價計算收?。ㄓ媱澟欧盼鬯坑膳盼燮髽I在入駐園區時與園區管委會簽署的入園協議中確定,入駐后每半年調整一次);計量費用按園區排污企業實際排放污水量和計量單價計算收取。同時,在企業計劃排放污水量低于污水廠設計處理量規模的60%時,政府按企業計劃排放量和污水廠設計處理量60%的差額和固定價格給以固定費用補貼。

    此價格和收費模式充分考慮了園區發展進度嚴重影響污水處理量、投資人對污水廠處理水量不可控的實際情況。該機制的實質是對水量預測風險在政府和社會資本之間實現合理分擔,即政府方為保障園區投資發展基礎條件而超前建設污水廠所產生的水量不足風險,由園區政府承擔,而排污企業則需對自身企業污水排放量進行客觀預測,相應的預測風險由企業承擔,也可在一定程度上規避企業虛報排水量的行為。

    定價方式:競爭性和限價結合

    PPP項目初始定價引入競爭機制已是業內共識,通過競爭有利于減少政府或付費者負擔,同時有利于發現價格,促進企業控制成本。在南山片區污水處理廠污水處理費用定價時,我們在充分調研行業成本和項目特點的情況下,最終采用了企業競價和政府限價相結合的定價模式。

    市場定價體現在兩個方面,一是本項目投資人的選擇采用了公開招標方式,標的為污水處理服務費單價;二是政府方制定了統一納入市政管網污水排放標準(簡稱為“納管標準”),企業排放的污水不高于納管標準的,按照投資人的投標報價繳納污水處理費,企業排放的污水高于納管標準的,不允許直接排入市政管網,但可以與污水廠協商采取單獨建管接入污水廠的方案,并與污水廠協商制定污水處理計量單價。

    在政府限價方面,考慮到園區污水PPP項目運營權的獨占性和排他性,為保護園區企業,防止污水廠隨意要價,故在政府方授予污水廠項目公司特許經營權時即約定了超過納管標準的污水處理收費辦法和收費標準上限價,即超過納管標準的污水將根據污水超標程度按照相應比例提高計量單價;對于排污企業少量生活污水排入污水管網的,污水廠將與排污企業協商確定生活污水的收費標準,但最高不得超過計量單價的50%。

    政府限價制度,也充分體現了政府在給予企業合理利潤的基礎上,利用企業追求高利潤的自然屬性,激勵企業進行成本控制的思想。

    調價機制:長周期

    由于項目的特許經營期限長達30年,考慮到經營過程中物價、標準、政策等變化的影響,需要在PPP合同協議中約定價格調價辦法,包括調價因素、調價公司、調價管理程序等,以合理控制項目的運營風險。本項目污水處理服務固定單價和計量單價每兩年調整一次,按成本權重法設計制定調價公式,對長期運營中物價變化對成本的運營進行調整,以公平補償或調劑PPP項目公司的成本變化,調價因素主要包括人工費、動力費、藥劑費和污泥處置費等。

    結合本項目的特點,在充分研究項目相關單位間利益風險關系的基礎上,為有效促價格機制的實施和發揮價格杠桿作用,本項目采取了兩項支持政策措施:

    一是制定了政府固定費用補貼政策。在南山片區污水廠引入社會資本實施PPP時,泉港石化工業園區尚處于開發建設過程中,園區入駐企業的排水量遠未達到其設計規模,入駐企業也在不斷發展;另一方面,為改善園區配套設施狀況,為園區進一步招商引資創造良好基礎條件,促進園區發展,及時和適當超前建設污水處理設施勢在必行。在此情況下,政府承擔污水廠水量發展風險是合理和必要的。針對此情況,本項目設置了政府給以固定費用補貼的政策,即排污企業計劃排放污水量低于污水廠設計處理量規模的60%時,政府按企業計劃排放量和污水廠設計處理量60%的差額和固定價格給以污水廠固定費用補貼。經測算,在此政府補貼政策條件下,能夠保證污水廠的投資回收和正常成本支出,能夠保證污水的持續、穩定、安全運營。

    二是出臺了《泉港石化工業區污水處理暫行管理辦法》。園區管委會在本項目PPP實施啟動之初即《泉港石化工業區污水處理暫行管理辦法》,規范園區政府對區內污水管理行為和入駐企業污水排放管理辦法,明確了園區管委會、排污企業、污水廠PPP公司等相關方的基本權責利關系;該辦法為本污水處理廠PPP價格機制的有效實施提供了有力保障。

    成效

    本項目在建設過程中,項目公司根據園區企業的實際入駐進度調整優化了項目分期建設方案,降低了一期工程建設規模,以與園區污水量增長實際情況相適應;可見在本項目價格機制作用下,已有效激發社會資本采取措施控制風險的主動性和積極性,本項目PPP價格機制初顯成效。

     

    【點評】——科學價格機制保障PPP項目落地

    (文/北京金準咨詢有限責任公司總經理 陳宏能)

    該項目價格機制設計的主要特點和亮點可總結為:根據服務對象確定項目付費者;適應項目適度超前建設的需要,采用兩部制價格結構以減緩水量風險影響,充分利用社會資本準入環節以競爭性方式形成項目初始定價,合理設計項目長期運營期間的調價機制以及為項目價格機制落地制定相關的政府配套管理措施。

    與泉港石化工業園南山片區污水處理廠相似,目前國內在城市新區、各種開發區內規劃建設的污水處理廠大量存在,這些污水處理廠的共同特點是因項目必須適度超前建設,在初期污水量少,而中遠期污水量則直接受園區整體發展情況的影響,污水處理廠的處理水量對社會資本形成為明顯的風險因素。因此設計科學合理的價格機制,對于項目有效吸引社會資本、兼顧各方利益和風險分擔公平、保障項目健康持續運營具有重大意義。泉港石化工業園南山片區污水處理廠PPP項目價格機制設計為此類污水處理廠或類似基礎設施項目價格機制設計提供了可借鑒的參考樣本。

     

    作者簡介:

        北京金準咨詢有限責任公司,總監

    莊永國  泉州市泉港石化工業區建設發展有限公司

    ——《中國投資》2015年5月刊

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