<thead id="xocqs"></thead>
  • <input id="xocqs"><option id="xocqs"></option></input>
  • <thead id="xocqs"></thead>
  • <thead id="xocqs"></thead>
    當前位置: 首頁» 交流分享» 金準文章

    金準文章

    PPP 模式不應過度泛化應用

    發布日期:2016-12-02 作者:中國國際工程咨詢公司研究中心主任 來源:

    PPP 模式不應過度泛化應用

    并非所有項目都適合 PPP 模式,警惕 PPP 模式過度泛化應用

      / 李開孟

     

    目前全國各地正大力推廣PPP模式,PPP注定成2015年的一個熱詞,不少地方出現了PPP過熱的情況。PPP受到追捧的同時,真正落地的項目卻很少。

    事實上,PPP模式并不是一種先進的項目運作模式,甚至可以認為是一種相對落后的項目運作模式。筆者希望我們在看到PPP 模式優勢一面的同時,也能夠認清它的不足。

    總體來說,PPP模式操作復雜,參與主體眾多,對參與各方要求很高,這些特點決定了PPP不應成為大力推廣普遍適用的項目運作模式,是否適用于PPP模式,要具體分析,主要有以下幾個考慮因素。

    融資成本較高

    投資建設項目采用 PPP 模式,引入社會資本參與項目建設,當地政府和社會資本投資主體的訴求不同。地方政府追求當地公共利益最大化,社會資本作為商業性投資主體,追求商業利益最大化,這是其企業本質特征所決定的。為滿足社會資本的投資回報要求,當地政府必須進行讓利,以滿足通過招商引資所引進的社會資本的各種訴求。社會資本所獲得的回報,就是當地運作擬建項目所付出的代價。

    因此,PPP 項目的融資成本要高于當地的財政資金融資成本,也高于有地方政府背景的平臺公司的貸款融資成本。因此,從長期來看,PPP 模式是一種融資成本較高的項目運作模式。所以,從融資成本角度考慮,PPP 模式不是一個理想的模式。

    當然,融資只是 PPP 項目運作需要考慮的重要環節之一。當地引入 PPP 模式并不僅僅考慮融資成本因素,可能會有其他訴求,但從招商引資的代價看,PPP不是一種在經濟上合算的項目運作模式。各地政府為了籌集項目建設資金,將 PPP 模式作為一種融資工具進行操作,必須充分考慮所付出的代價。

    不適于市場完善的領域在推廣PPP模式階段,政府對于采用PPP模式運作的項目,給予專項資金及銀行貸款等政策傾斜。在這種導向下,各級地方政府把各類原本交由市場運作的項目包裝成PPP項目,極大擴展了PPP項目適用范圍,這和國際上運用PPP模式的理念不相符。

    按照通常理解,對于完全具備市場化運作條件的項目,應主要通過發揮市場配置資源的決定性作用,通過市場競爭機制來提高項目運作的質量和效率,以減少浪費,節約成本。

    實行PPP模式運作的項目,和交由市場運作的項目相比,其重大區別是,對于市場化運作的項目,政府只需要制定普適性的市場規則,以便各市場主體能夠通過平等競爭來參與項目建設。

    PPP項目則要求地方政府和社會資本投資主體針對單個具體項目,專門研究制定針對特定項目的特殊框架結構安排。每一個PPP項目都有其獨特之處,沒有兩個完全相同的PPP方案。這使得PPP項目的交易成本高,交易結構復雜。地方政府以推廣應用PPP 模式的名義,大量插手本來應該交由市場完成的項目,與政府轉變職能,推動完善市場機制的改革方向相悖。

    對于能夠交由市場化運作的項目,又可分為兩種類型,一是已經具備市場化運作條件的項目,政府要做的就是轉變職能,改善投資環境,推動市場機制建設,為社會資本參與各方提供公平競爭的市場環境,通過卓有成效的招商引資促進社會資本參與當地的項目建設;二是目前市場機制發育還不完善的領域,應通過深化投融資體制改革,放松政府對市場的管制,為社會資本參與當地基礎設施和社會事業項目建設提供必要條件,培育當地的市場環境,以便發揮市場配置資源的

    基礎性作用。

    隨著改革的深入,原來本屬于適用 PPP 模式的領域,會轉變成交由市場運作。我們觀察,目前有一種傾向,由于全國各地大力推動 PPP 模式,地方政府出于爭取財政資金和銀行貸款傾斜支持的考慮,使政府部門深度參與具體項目的實施過程。這是投融資體制深化改革的一種后退,不應鼓勵。

    公共利益維護需靠政府地方各級政府是當地公眾利益的代言人,是公共事務的管理者。從邏輯上,當地公眾利益的維護應主要依靠當地政府。那種幻想通過引入社會資本,由第三者參與當地項目建設,并實現當地公眾利益最大化是非常困難的。社會資本追求商業利益最大化,而地方政府才是當地公眾利益的堅強捍衛者。當地政府應主要依靠其職能部門或其所屬的當地事業單位、國有企業以及各類平臺機構的力量,來承接當地基礎設施和社會事業項目的建設及實施責任。

    在西方市場經濟機制相對成熟的國家,有些國家采用 PPP 模式,但也有很多國家不采用 PPP模式。

    以英國為例,其基礎設施和社會事業投資建設領域,PPP 模式的使用比例為 15%。一方面,這個比例仍然不是屬于普遍使用的情形;另一方面,英國之所以使用 PPP 相對比較高,原因在于英國歷史上大部分基礎設施和社會事業都屬于國有性質。德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家 PPP 模式使用比例在 3%~5%,奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國不使用 PPP 模式。

    2014 年歐洲共 13 個國家使用過 PPP 模式,項目總數共 82 宗,累計融資規模 187 億歐元,且主要是交通項目。據世界銀行統計,1990~2005 年,全球發展中國家的基礎設施投資 70% 來自政府部門,8% 來自開發援助機構,僅22% 來自私營部門。在來自私營部門的投資方面,真正采用 PPP模式的比例很低。西方一些市場經濟國家雖然沒有采用PPP模式,但基礎設施和社會事業運作效率仍然很高,社會公眾比較滿意,沒有引入 PPP 模式的愿望。與此對照,我國目前全國各地擬采用PPP 模式進行投資建設的項目竟高達數千甚至上萬個,表現出明顯的大躍進特征。

    當前各地政府應積極推動公共領域的專業化改革,要促進當地各類國有企業、事業單位、平臺機構的深化改革和體制機制創新,使這些機構盡快成為承擔當地不宜進行市場化運作項目的主要實施載體。同時,對當地政府及其平臺機構形成強有力的社會監督。當地政府不應通過 PPP 模式,將本來應由政府提供的公共服務推給社會資本,使 PPP 成為躲避地方政府責任的手段,并最終損害公共利益。

    PPP 非唯一方法

    推動基礎設施、社會事業和公共服務領域市場化改革是我國投融資體制改革的重要方向。

    但是,引入社會資本參與這些領域的投資建設,并不一定要采用PPP模式?!秶鴦赵宏P于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求,積極推動在交通、水利、市政、生態、環保等相關領域深化改革,為社會資本進入創造必要的環境條件,但并沒有強調引入社會資本投資必然要采用 PPP 模式。

    PPP 模式操作實踐中,由于一些社會項目本身盈利能力較差,為構建一個能夠滿足投資主體要求的商業回報模式,不得不將當地的稀缺資源與 PPP 項目進行捆綁開發。對于向社會資本讓利的具體額度,捆綁資源的潛在開發價值,項目未來可能面臨的各種風險和不確定性,往往缺乏科學的分析評價。這樣不僅使PPP 項目的融資成本高,而且通過簽署20年、30年的長期合約,使當地政府和社會公眾為未來長期的項目運作付出巨大代價。

    同時,由于《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》提出要剝離地方政府投融資平臺公司的融資功能,出現了全盤否定融資平臺公司的做法,轉為由名目繁多的 PPP 項目公司來承擔項目融資功能,操作方式花樣繁多,如成立城鎮化運作基金、PPP 投資基金、產業發展引導基金等,且主要是從融資角度進行方案設計,一般不考慮項目周期全過程的風險控制及合作伙伴關系的建立。這種操作雖然披上了 PPP 模式的外衣,但基本上與真正的 PPP 模式沒有太大關系。

    如果說過去的地方政府融資平臺公司是廣泛存在的影子銀行,并且孕育著金融風險,那么目前全國各地出現的PPP運作公司等,則成為“影子平臺”。由于這些影子平臺不像過去的平臺公司那樣受到當地政府的支持和約束,其蘊藏的風險可能比過去的平臺公司還要嚴重。對于這種情況,必須予以高度關注。

    秒速赛车开奖走势图