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              金準PPP觀察專欄|PPP項目的土地問題

              發布日期:2018-05-23 作者:彭奕暉 王海濤 來源:金準咨詢
              文|彭奕暉 王海濤 
                   北京金準咨詢有限責任公司

               

              片區綜合開發PPP項目在實務操作中都繞不開土地問題。我國土地政策多且雜,需要針對不同項目對土地的需求及地方財力進行應用.

               
              土地的重要性

              在國家鼓勵集聚開發、促進縣域經濟發展的大背景下,各地興起了片區開發、特色小鎮、田園綜合體的建設熱潮,片區綜合開發PPP項目也越來越受到地方政府的青睞。地方政府想借此帶動產業集聚發展,實現經濟效益和社會效益的統一,社會資本則是看中了這塊潛力和收益巨大的“蛋糕”。

              片區綜合開發PPP項目在實務操作中都繞不開土地問題。我國土地政策多且雜,需要針對不同項目對土地的需求及地方財力進行應用。

              國辦發[2014]43號文之后,地方政府通過平臺公司進行土地整理,以儲備土地的預期收入或者土地抵押方式作為還款來源,發展城市基礎設施建設的融資方式得到遏制。在當前嚴控新增政府債務,防范地方債務風險的新形勢下,地方政府要厘清片區綜合開發PPP項目中土地整理服務和土地收儲、招商引資的邊界,處理好片區綜合開發PPP項目中的土地問題,設計和實施合法合規的PPP項目,給前景廣闊的片區綜合開發PPP項目找個好娘家。

               

               
              處理土地問題應遵循的基本原則

              近年來,國家各部委鼓勵政府和社會資本合作采取組合項目、連片開發等多種形式,發布的政策文件中對土地儲備管理、土地儲備資金財務管理、產業用地土地使用方式以及PPP項目主體參與土地前期開發等方面提出了越來越規范和嚴格的要求。

              實施片區綜合開發PPP項目在涉及土地問題時應遵循以下幾個基本原則:

              1、商業地產開發、招商引資項目不屬于公共服務領域,不屬于采用PPP的范疇;單純土地收儲和前期開發項目只有建設,無實質運營內容,同樣不宜采用PPP模式實施。

              2、土地儲備的項目主體只有一個,即納入國土資源部門土地儲備名錄管理的土地儲備中心。土地儲備機構需剝離政府融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務。社會資本或項目公司只能作為項目承接主體參與土地整理服務。

              3、土地整理服務可以納入PPP項目實施范圍,即征地拆遷、N通一平以及形成建設用地條件有關的其他工作。

              4、土地儲備資金可用于土地征地拆遷費用和基礎設施建設費用支付。土地儲備資金納入政府性基金預算管理,收支兩條線。

              5、片區綜合開發PPP項目的政府支出責任可從政府性基金預算中安排,政府性基金預算支出可優先用作支付項目實施范圍內形成儲備宗地相關的征地拆遷補償、基礎設施建設費用(即可用性服務費)。

              6、土地整理服務為實施片區綜合開發PPP項目提供基本條件,以保障項目后續建設和運營工作的開展。從PPP項目全生命周期合作的要求來看,片區綜合開發PPP項目仍需重點突出公共服務和產業培育等運營內容,發揮社會資本的運營優勢,提升片區經濟增長動力。

               

               

              土地整理服務的處理思路

              在實務操作中,涉及土地整理服務的處理思路如下:

              1、PPP項目公司提供土地整理服務,作為土地儲備工作的承接主體,通過多種融資方式完成項目實施范圍內的土地征拆、安置補償、市政及公共服務基礎設施建設等工作。

              2、土地整理完成之后,由土地儲備機構進行土地收儲,將儲備宗地納入土地儲備庫和土地供應計劃,由國土資源部門統一組織供地。以招標、拍賣、掛牌形式出讓土地使用權的,取得的土地儲備資金納入政府性基金預算管理。

              3、財政部門根據項目實際情況和土地儲備資金規定的支出范圍,可將可用性服務費、運維績效服務費(和產業發展服務費)分別納入政府性基金預算支出和一般公共預算支出,根據績效考核結果向項目公司進行支付。

               

               
              問題探討

              1、將項目預期土地出讓收入作為PPP項目支付來源是否違反財金[2016]91號文“PPP項目的資金來源于未來收益及清償責任不得與土地出讓收入掛鉤”?

              將涉及土地整理服務的PPP項目支出納入政府性基金預算,并不違反91號文的要求。首先,《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)指出,“對于政府性基金預算,可在符合政策方向和相關規定的前提下,統籌用于支持PPP項目”;《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復》(財金函[2017]85號)也明確了:“10%'上限'控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任,并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分”。因此,項目實施范圍內符合土地儲備資金支出范圍的預期土地出讓收入可以作為PPP項目的支付來源。

              其次,91號文禁止的是直接“以收定支”和“溢價分成”。而將PPP項目政府的支付來源之一明確為政府性基金預算支出,納入政府預算管理,這部分支出是根據社會資本為實現項目可用性發生的實際總投資計算得出的,并按照績效考核結果進行支付。這種方式與過去平臺公司負責土地收儲,在儲備土地出讓后,由財政進行土地出讓收益返還、“溢價分成”的方式劃清了界限,既未直接與土地出讓收入掛鉤,又符合土地儲備資金的使用范圍要求。

              2、PPP項目形成的政府性基金預算支出如何列支?

              在財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)中約定了項目合同中涉及的政府支付義務,財政部門應納入同級政府預算并按照預算管理相關規定執行,而《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)只對PPP項目的財政預算的編制主體和編報程序做出了相應規定,但并未明確約定PPP項目支出責任納入哪一預算科目。

               

               

              案例分享

              中部某產業新城PPP項目:該項目總投資約204億元,實施內容覆蓋設計、建設、運營、產業及投融資等環節在內的產業新城發展全生命周期,包括:土地整理投資服務、保障房及安置工程建設、市政基礎設施建設、公共服務設施建設、市政基礎設施和公共服務設施運營、產業發展服務等。

              回報機制及支付來源設計:該項目使用者付費不能覆蓋項目投資和運營的市政基礎設施和公共服務設施采用可行性缺口補助的回報機制,合作范圍內的經營性項目采用使用者付費的回報機制。該項目區級政府留成的土地出讓收入中,進入一般公共預算的部分用于支付產業發展服務費;進入政府性基金預算的部分用于支付所整理的土地上所有基礎設施等的建設和投資回報。

               

               

              思考與建議

              片區綜合開發PPP項目不同于高速公路、污水處理廠等單一基礎設施建設項目,此類項目投資規模大,投資收益率較高,實施內容更多元,包括提供土地整理、規劃設計、市政基礎設施和公共服務設施建設和運營、產業發展規劃設計等綜合服務。

              進行財政承受能力論證時,未來土地出讓收入的測算需要結合該地區土地利用規劃、城鄉發展規劃和土地出讓計劃以及現行市場情況;若項目范圍內預期土地出讓收入形成的政府性基金預算不足以支付可用性服務費的,或者可能超過10%一般公共預算支出紅線的,可約定按照財預[2017]62號的規定發行土地儲備專項債券,納入地方政府專項債務預算管理;測算政府財政承受能力時,需要將可用性服務費、運維績效服務費、產業發展服務費(如有)對應的是政府性基金預算支出還是一般公共預算支出區分清楚。

              在設計項目支付機制時,若支付當年政府方未足額支付當年可行性缺口補助的,可考慮計算資金占用費。按政府方當年應付未付金額予以“掛賬”,轉入下一年度支付?!皰熨~”資金計算資金占用費(不計復利)。資金占用費率由政府方與社會資本方協商確定。

              原文發表于《中國投資》5月刊PPP觀察專欄

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