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              金準PPP觀察專欄 | 優化設計 注重項目可行合理

              發布日期:2017-10-19 作者:徐亮 來源:金準咨詢

              優化設計 注重項目可行合理

               

              文|徐亮  北京金準咨詢有限責任公司顧問

              PPP項目準備階段的方案設計應努力著眼項目操作的可行性和合理性,并針對可能的政策調整預留應對空間

              PPP項目投融資、建設、運營所涉及的工作繁雜,項目準備階段的方案設計,雖無法窮盡對未來項目實施各具體環節及其變化的預估,但仍應努力著眼項目操作的可行性和合理性,并針對可能的政策調整預留應對空間。

              我結合某地級市河流綜合治理PPP項目工作,就PPP方案設計階段具有典型性的問題略做思考探討,拋磚引玉。

               

              項目簡況

              某地級市某河流域綜合治理PPP項目(系財政部第三批PPP示范項目,下簡稱“本項目”),現已順利完成社會資本采購,進入項目建設階段。該項目總投資約30億元,擬對13公里河道進行綜合整治。項目建設期為4年。

              本項目系非經營性基礎設施,回報機制屬于典型的政府付費類,相比于國內PPP領域類似項目,基本交易結構并無特別之處,具體為:政府方實施機構通過招標采購選定的社會資本與政府方指定主體合資設立項目公司,后者作為項目法人實施項目投融資、建設與運營維護;政府方在建設期和運營期內由實施機構牽頭開展績效考核,利用納入預算的市本級財政資金,基于績效考核綜合結果向項目公司按約定支付“可用性服務費”和“運維績效服務費”。其中“可用性服務費”是指工程符合竣工驗收條件后,政府基于建設期績效考核就工程初始投資的回收和回報在約定的運營期內向項目公司安排的分期付費,“運維績效服務費”是指政府方就運營期運維服務績效考核而向項目公司安排的服務費用。

               

              完善“可用性服務費”的調價機制

              按“可用性服務費”在實際應用中體現的概念,決定了這類PPP項目在運營期初勢必需要根據項目的實際總投資額對項目采購時所確定的可用性付費額進行一次性調整。國內實踐領域的常見做法有:一是設計一個形式為“F(可用性服務費報價,實際總投資額)”的函數模型(包含若干給定系數)進行調整核算;二是除政府審核的工程變更外,原則上不對“可用性服務費”報價作出調整。

              上述第一種模式的F函數所包含的系數為固定值,核算操作簡便,但我們判斷,實際總投資額的變動會導致項目各項內部收益率指標的變動,雖然影響機制比較復雜,但不能排除存在社會資本方的尋租空間;后者的實質是將項目投資控制的主要責任交給了社會資本方,我們理解,這種操作的前提至少是項目達到了一定的設計深度,具備以相對可靠的概預算數據作為采購報價基礎。

              鑒于本項目PPP采購時暫未獲得初步設計批復,我們采取了由政府主導投資成本控制權,采購時的服務費報價僅用于評標比選及確定成交內部收益率水平的運作方式。一方面細化了政府方對于項目投資各類成本的審計核定原則,另一方面制定了基于政府未來所審定的總投資額對可用性付費額進行調整的具體核定辦法。

              我們注意到,為合理設定投資控制機制,在其他一些項目案例中,結合項目所在地建設行政管理的政策或慣例,采用設定“降造率”、“總價包干率”等標的的方式,也能夠實現通過發揮社會資本專業優勢有效控制工程投資、預防概預算超支和節約財政支出等目標。

               

              優化“專項建設基金”參與項目考核

              本項目PPP準備階段,恰逢國家所推出“專項建設基金”的落地高潮期。

              本項目啟動伊始,政府方即已確定專項建設基金將以股權方式參與項目;該基金的收益要求為每年按1.2%的股息率獲得優先股利,退出方式則是定期向政府方出資主體逐步轉讓股權,后者按約定支付股權回購對價(資金來源為市本級財政向政府方股東增資)。

              對于如何將專項建設基金無縫嵌入PPP運作體系,我們進行了以下探索:一是將該基金作為PPP項目的既定招商條件,定位為獨立于政府方出資主體之外的股權出資方,且特別注意在采購標的核定時,對社會資本出資部分的資本金IRR進行了單獨核算;二是鑒于該基金股權投入將形成本項目長期資產,因此我們將該基金退出時需要政府方出資主體支付的回購資金也納入到市財政針對本項目的PPP支付義務和財政承受能力論證范疇,另外政府方核定項目“實際總投資額”時,將扣減該基金股權出資總額后作為核算“可用性服務費”實際支付額的依據,以避免政府重復支出;三是項目公司治理結構、決策機制、分配機制安排上,始終保持社會資本方的實際控制權,使其不隨基金逐步退出、政府出資主體股權比例不斷增加而發生實質性變動。

              事實上相比于股權參與方式,專項建設基金若以債權方式投入PPP項目,上述復雜的項目結構或將得以大大簡化:一是基金、政府出資主體、項目公司之間借款與本息償還的資金流轉關系清晰化,二是避免了股權頻繁變動帶來的重復性工作和復雜的公司治理設計,三是使財政不必考慮如何安排專項資金給政府方出資主體(用于回購基金股權),代之完全以可用性服務費形式支付給項目公司即可。

              股權參與方式在基金收益的獲取環節也存在問題。純政府付費類項目的財務特點決定了PPP合作前中期各年度無法產生足夠的利潤以供基金股東分配,雖然專項建設基金提出該等情形下須由政府出資股東承擔“補足”股息支付義務,但具體承擔方式、支付形式、多出來的稅費成本等,有關金融機構均未有深入的考慮?;谏鲜鼋涷灲逃?,據了解專項建設基金在本項目所在省后續的相關項目更多地采用了債權方式操作。

              由此可見,“專項建設基金”及未來類似的投資支持政策如何在PPP項目層面落地,尤其在國家嚴控政府債務規模、嚴禁政府兜底PPP項目回報的大環境下,如何合規、合理對其加以高效利用,保障各方利益,值得政府、社會資本、金融機構和咨詢顧問共同探討。

               

              審慎處理涉稅問題

              在深化財稅體制改革特別是“營改增”的大背景下,稅收政策對于PPP項目實踐是重要且敏感的影響因素。遺憾的是,雖然業界時有呼吁,但與PPP相適應的稅收政策遲遲沒有系統性出臺。同時,大量PPP項目的咨詢經歷使我們深感,各地稅務機關對于PPP模式的理解認識和稅收政策運用的差異也比較大。

              這里仍以“可用性服務費”為例對其增值稅處理方式做簡單探討。首先 “可用性服務費”與社會資本方“銷售商品或提供服務”相關,且不符合“政府補助”的“無償性”原則,因此應按照“收入”而非“政府補助”來探討增值稅及所得稅等稅收問題。

              而PPP項目中社會資本方所從事的投融資、建設管理、運營維護等行為性質在稅法體系下如何界定,對于確定稅收適用政策至關重要,我們在營改增試點政策體系內,就較難找到比較吻合的應稅行為與之相對應。實踐中,以本項目所在地為代表的一些地方的國稅部門認為,存在“可用性服務費”的PPP模式應視為項目公司向政府提供建筑服務,因此項目公司獲得的“可用性服務費”適用11%的增值稅率。這種理解值得商榷,至少客觀上絕大多數PPP項目公司僅是作為項目法人承擔建設管理責任,并沒有取代工程承包單位而直接開展“自行建造”。

              再看“銷售額”的確定問題。根據財政部PPP中心《PPP項目會計核算案例》、《PPP項目會計核算方法探討》所提出的建議,參考企業會計準則解釋第2號,本項目投資宜確認為金融資產,項目公司在合作期內獲得的“可用性服務費”現金流入,應按相關規則僅將其中一部分確認為利息收入。這是否意味著“可用性服務費”適用于“按差額確定銷售額”的情形?當然以上只是參考有關BOT項目的會計準則解釋的會計處理方案,稅法如何認定,暫沒有明確結論。

              回到本項目方案設計中,在PPP項目所適用稅收政策暫不明細的情況下,我們對本項目“可用性服務費”收入全部確定為“銷售額”并按11%的稅率計算銷項稅,據此設定采購標的。在現行分稅體制下,這種處理對本級財政一般預算收支的影響是顯而易見的。為此,我們在實施方案和PPP合同中也專門約定了出現稅收政策變更后的政府付費調整機制,以期在穩定社會資本方收益水平預期的同時,降低本級財政支付壓力。

              原文發表于《中國投資》2017年9月刊PPP觀察專欄

               

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