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              金準PPP觀察專欄 | PPP項目績效評價機制應以目標為導向

              發布日期:2017-08-14 作者:陳宏能 來源:金準咨詢

              PPP項目績效評價機制應以目標為導向

               

              可以預計,無論現在還是將來,完全由政府付費和政府提供補貼的PPP項目數量龐大,因此在已取得經驗基礎上不斷優化完善和研究創新PPP項目“按效付費”績效評價方法十分必要

               

               

              政府和社會資本合作模式(PPP模式)是公共服務供給機制的重大創新,無論政府方、社會資本、金融機構還是社會公眾都對PPP項目的績效評價高度關注。相關部委和地方政府在PPP政策文件中對績效評價極其運用都提出相關要求,業內機構和專家學者對PPP項目績效評價指標設置、按效付費機制設計、績效評價實施和管理模式也開展了大量研究,PPP項目必須重視和開展績效評價已形成為共識。從實操環節看,盡管相關行業領域已逐步形成PPP項目績效評價的一些常規做法或“準標準”,但仍有必要對目前PPP項目績效評價相關理念做進一步探討。

               

              PPP項目績效評價類型

              從評價實施主體和評價結果運用角度而言,從政府部門發布的文件,以及實踐情況來看,績效評價主要從評價實施主體、評價目的和評價內容方面歸納為三種類型。

              一是政府綜合管理部門以完善PPP項目管理為目標的績效評價。此類績效評價通常由政府綜合管理部門主導開展,實施評價的主要目的是發現和解決問題,總結經驗教訓,完善項目管理,以保證PPP項目健康可持續運營。筆者供職的金準咨詢曾受托開展了北京地鐵4號線PPP實施效果評價、亦莊東區燃氣特許經營項目特許經營評價等專題工作。此類項目評價的主要內容包括了PPP項目前期招商實施工作評價、項目公司在投資、建設和運營環節的績效評價、PPP合同條款執行情況、相關政府部門監管情況評價、公眾滿意度評價、項目可持續性評價等,為政府把握項目整體情況、完善項目管理提供了相應的參考。

              二是政府特定主管部門為履行特定管理職責而開展的績效評價。如財政部門為實現預算和支付管理目的而對PPP項目開展的績效評價,以及價格主管部門為價費調整目的而對PPP項目開展的績效評價等。筆者所在金準咨詢曾為北京市若干固廢處理PPP項目提供價格調整咨詢服務,即需首先對相關PPP項目在投資控制、融資管理、運營成本投入等方面開展的相應績效評價為前提和基礎。

              三是政府實施機構為履行PPP項目監管職責而開展的績效評價。此類績效評價以PPP合同約定為依據,評價結果將運用于項目公司履約監督、政府補貼調整和違約處理等方面。此類績效評價結果往往與政府付費或補貼支付相掛鉤,作為PPP項目實行“按效付費”的依據。本文下文將重點探討該種類型的績效評價。

               

              分段式“可用性”績效付費模式存在的問題

              目前,在水環境、城市道路、管廊等完全依靠政府付費或主要依靠政府補貼支撐的PPP項目中,不少項目采用了分階段考核項目“可用性”的付費模式。

              該模式的通常做法是:以PPP項目實現竣工驗收為階段劃分標志,將政府付費劃分為針對建設環節的“建設可用性績效”和針對運營環節的“運維績效付費”兩個獨立的部分分別予以考核?!敖ㄔO可用性付費”總額在工程竣工時以項目投資額為基礎,并針對工程質量、進度工期等建設管理績效因素的考核予以一次性確認,隨后在項目運營期內按每年等額的方式對“建設可用性績效”予以支付,以實現工程投資的回收和回報?!斑\維績效付費”則以項目運營期間年度運維費用額為基礎,并對項目運營和管理情況實行“運營績效”評分考核,如未達到相應的“績效標準”,則按評分結果對運維費用打折調整后向項目公司付費。該模式目前較為流行,尤其受到以施工為主營業務的社會資本歡迎,深層次原因是像水環境、城市道路等項目,通常工程投資額巨大而運維費用相對較小,采用該模式對項目公司的資本投入提供了類似于“BT”的回報保障安排,項目公司承擔相對較低的風險。

              該模式盡管已廣為應用,但是也應看到其局限性和不足。

              一是該模式對項目建設和運營分階段實施績效考核,盡管看似實現了“全周期”考核,實則人為割裂了建設環節和運營環節的有機聯系和內在關系,使項目績效考核難以體現項目整體情況。如對于水環境改善項目,不少項目按DBFO(設計-建設-融資-運營)模式運作,假如項目建成后工程設施通過竣工驗收,按目前的分段式“可用性”付費機制,無論未來運營期間項目承擔的水環境改善目標是否達成,項目公司都將獲得資本投入的回收和回報,即使達不到項目績效考核要求,所扣減的付費也僅只針對有限的運維費用,政府方承擔了很大風險。

              二是績效評價指標設置方面不區分項目產出因素和投入因素,將項目公司“工作表現”(如項目公司資金管理、團隊配置、檔案管理等)也納入到“項目績效”評價中,在一個評分體系中統一評價打分。這一方面使績效評價演變成管理考核,迷失了“績效評價”的應有之義,另一方面也使政府方“有形之手”過多過頻地介入了項目公司日常經營管理,增加了監管成本。

              三是評價方法科學性尚需進一步優化,在各類績效指標評價權重配置、定量指標向評分分數的轉化方法,以及評價評分結果與政府付費掛鉤的模式等等方面,往往沒有看到令人滿意的專題論證,加之部分指標采用人工主觀判斷打分,更使此種“按效付費”機制的科學合理性和公正公平性蒙上陰影。

              業內已認識到上述“可用性”績效評價的問題和局限,也開始嘗試優化完善。如將與工程建設投資密切相關的“建設可用性”付費額劃出一個比例納入到“運維績效”中考核,以增加項目公司對運營環節的重視并緩解政府方承受的過多風險。但這依然不能克服分段式“可用性”績效評價內在的缺陷,也引發政府方和社會資本的進一步博弈。

               

              建議探討目標導向的PPP“按效付費”機制

              可以預計,無論現在還是將來,完全由政府付費和政府提供補貼的PPP項目數量龐大,因此在已取得經驗基礎上不斷優化完善和研究創新PPP項目“按效付費”績效評價方法十分必要。為此,筆者建議業內研究探討以項目目標為導向的“按效付費”評價機制。

              首先,建議樹立項目績效評價,突出項目目標導向的理念,圍繞項目應向社會提供的功能和服務目標建立績效評價指標體系。項目目標可層次化設置,但需抓住主要目標。比如對于城市道路項目,項目主要目標是為城市車輛和行人提供“交通通道服務”,以此為出發點,可將現行的分階段“可用性”付費考核擴展至全周期整體性的“可用性”考核付費?!翱捎眯浴钡膬群伞翱⒐を炇蘸细瘛闭{整為“提供合格的通道服務”。相應“按效付費”的計量考核標準可按年度內實現合格“通道服務”的天數予以設置,以此為核心指標再輔以其他次級目標指標建立相應的績效評價方法。不同的PPP項目功能目標各異,體現目標要求的技術特性各異,針對不同項目準確識別項目目標并進行相應的量化處理,這是建立以目標導向的績效評價指標體系的關鍵性和基礎性工作,需要工程技術專家的深度參與,對PPP績效方案制定者也提出更高要求。

              其次,建議明確區分、按不同的機制分別處理項目目標績效考核和項目公司“工作表現”管理考核。項目績效考核針對項目目標實現程度進行設計,考核結果運用對應PPP項目的“按效付費”;對項目公司“工作表現”管理考核(包括達到的建設質量標準、進度、運維狀態、公眾滿意度等)以違約金機制處理,體現政府對項目全過程必要環節和重點工作的監管。對項目公司“工作表現”的管理考核需尊重落實項目公司管理自主權,政府監管不錯位、不越位和不缺位。

              三是在進一步總結評估相關模式經驗基礎上,進一步論證以目標導向的績效評價方法所涉及的相關技術問題,如績效評價與付費的掛鉤方法、項目可融資性論證、績效評價風險模擬測試等。在績效評價方面目前存在的一個問題是,不少項目將“績效評價”和“按效付費”完全依托“打分評價”這一機械化、數學化的模式來承載和體現,往往忽視項目績效機制的復雜性和“按效付費”實現途徑的多樣性。因此也建議進一步厘清和處理“績效評價”和項目激勵機制設計之間的關系,更新和擴展對PPP項目績效評價的相關理念認識,以最大程度達成項目目標為準則,研究探索不拘一格的績效評價方法和“按效付費”機制。

               

              文|陳宏能    北京金準咨詢有限責任公司 董事長

                      

              原文發表于《中國投資》2017年8月刊PPP觀察專欄

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