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              金準PPP觀察專欄 | 烏魯木齊市軌道交通2號線PPP項目介紹之三 軌道交通PPP項目典型機制設計

              發布日期:2017-07-11 作者:肖靚 牛嘉 來源:

              烏魯木齊市軌道交通2號線PPP項目介紹之三

              軌道交通PPP項目典型機制設計

              在風險機制設計方面,本項目遵循了最大程度實現量化的原則,努力在風險處理方面實現數量化、規范化、高效化和透明化,同時減少實施期間監管工作量和減少二次博弈

               

              烏魯木齊市軌道交通2號線一期工程PPP項目是烏魯木齊市第一個軌道交通PPP項目,已于2016年10月完成特許經營合同簽署工作,實現PPP落地和進入合同履約執行階段。以本項目PPP經驗為基礎,烏魯木齊市已全面啟動全市軌道交通PPP實施。

              該PPP項目充分重視和體現“利益共享,風險共擔”的PPP精神,在項目初始投資與更新改造投資控制、客運收入與非客運業務收益變化、物價變化、運營里程變化、利率變化等方面皆設置了量化應對機制,提高PPP合同執行可操作性。

              初始投資與更新改造投資的控制機制

               

              本項目以批復的初步設計概算為基礎通過招標競爭下浮一定比例作為社會資本進行車公里服務價格報價的依據,并按報價投資作為項目執行期間投資控制的依據。

              全部前期工作、征地拆遷,以及先期開工的屬于本項目的同步實施工程由市政府組織實施和負責投資控制;該部分工程(工作)投資全部由特許公司據實支付,投資超支或節約由市政府在項目完工并投入運營后的5年內通過專項補貼方式予以補償或調整。

              其他全部工程,包括主體工程、附屬工程,以及項目涉及的樹木伐移、管線改移、交通導改等工作交由特許公司組織實施和負責投資控制。對于經市政府批準的設計變更(具體包括建設規模變化、站位線位調整,以及重大主體及附屬工程變化)導致的投資增減變化,經雙方確認的屬于設計工程量變化所導致的投資變化,以及工程建設過程中源自政府方面工程優化建議所產生的投資節約,由市政府在項目完工并投入運營后的5年內通過專項補貼方式予以補償或調整;除此之外,項目其余投資由特許公司承擔全部的投資控制責任和風險,并享有投資節約的效益。

              項目全部資產更新改造和追加投資由特許公司負責全部資金的籌措和組織實施。

              招標階段由社會資本提出更新改造和追加投資初步計劃(納入車公里服務費補貼計算范圍),并納入投標方案合理性評審。更新改造和追加投資按招標時的價格水平計列,因物價變化引起的投資價格上漲在運營期通過車公里服務費價格調整機制予以調整。

              在運營期間,特許公司根據項目運營情況及時安排和實施資產更新和追加投資,保證項目達到相應的服務要求和標準,提供持續、穩定、安全和優質的服務;政府實施機構對項目公司更新改造和追加投資工作情況予以監督,且自項目運營開始每6年對資產更新改造和追加投資完成情況進行審計,確認各期間完成的實際投資。

              特許期結束,如特許公司實際投入的更新改造和追加投資總額較經物價調整后的計劃投資額相比,有結余則結余額度隨項目一并移交市政府指定機構;如有超支,則由特許公司自行承擔,政府方不再補償。經物價調整后的計劃投資額按《特許合同》約定的各年度固定資產投資價格指數進行測算。

              承擔客運收入與非客運業務收益責任

               

              本項目對于客運收入設置了基準收入要求,如實際客運收入未達到基準客運收入,風險由特許公司承擔,超出基準收入的部分,由市政府和特許公司分成,實現利益共享。具體分成比例根據財務模型分析論證后確定,并考慮到客運收入增加主要受政府方因素影響(線網規劃、沿線發展、票價調整等),因此分成比例方面向政府方傾斜,避免項目公司過度盈利。

              實際客運收入低于基準客運收入的風險全部由項目公司承擔,該安排在市場測試階段得到社會資本認同,主要原因是本項目采用“車公里補貼模式”對客流不足導致的財務風險已得到有效緩減和控制。

              同時設立非客運業務收益基準目標要求,如特許公司實際非客運業務收益低于目標要求,風險由特許公司承擔,超出基準目標以上的部分,由市政府和特許公司分成,實現利益共享。為激勵項目公司充分發掘項目潛力,增加非客運業務資源開發效益,非客運業務收益越多,項目公司分成比例越大。

               

              應對運營行車風險

               

              運營期間項目公司需按《特許合同》所約定服務標準(發車間隔、兌現率、準點率等)和市政府要求制定行車組織計劃并組織運營。市政府有權根據實際情況要求特許公司調整行車組織計劃,特許公司也有權和有義務根據實際情況變化提出行車組織計劃的調整要求,經市政府批準后執行。

              對于各年度實際車公里數(運營里程)較合同約定車公里數出現的差異,對差異部分計算可變成本的增減額,作為實際車公里數相對約定車公里數變化時的補貼調整額。運營模擬計算分析表明,該方法可有效處理實際行車組織計劃與招標階段行車組織計劃之間的變化風險。

               

              面對風險如何制定和調整價格

               

              這是首次在國內軌道交通領域應用“車公里補貼模式”,補貼計算核心指標基于逐年約定車公里數(運營里程)的車公里服務費價格(可行性影子價格)。

              初始定價:車公里服務費價格的初始定價由社會資本在招標階段報價(不高于招標控制價),通過競爭形成,并在《特許合同》中約定。確定初始定價合理性的主要因素包括:約定的特許經營期設置、約定車公里數、項目預期回報水平、項目初始投資和合理的籌資方案、更新改造投資和追加投資、合理的運營成本、現行稅務政策等。

              定價原則:運營期根據物價變動情況對項目車公里服務費價格進行調價。一是覆蓋全部動態因素。通過調價公式對運營期主要物價因素進行全面覆蓋和處理。本項目納入調價處理的物價風險因素包括人工成本價格變化、電力價格變化、與PPI因素相關的其他運營成本價格變化,以及與資產更新改造和追加投資相關的固定資產投資價格變化,并對各因素風險在政府和項目公司之間安排了分擔機制。二是實現風險調控性能。經研究論證和測試,本項目針對車公里服務費價格設計的物價調整公式可有效應對較為寬幅的物價因素變動,在風險分擔基礎上保障項目公司基本收益。三是方便實際調價操作。本項目調價公式使用參數取自招投標文件、政府統計部門或政府授權機構,參數來源權威、可靠、透明,便于減少調價實施和減少調價分歧。

              調價方法:以經招標競爭確定并在《特許合同》中明確的基準年初始價格為起點進行運營期價格調整。項目全線開始試運營后的前3個日歷年為第1個價格周期(含開始試運營的當年)。在第1個價格周期中,車公里服務費價格按基準年初始價格執行,之后每隔3年作為一個價格周期,對車公里服務費價格進行一次調整,即每個調整后的價格執行周期為3年,以此類推,直至特許經營期結束。各年度調價系數的確定以項目支出(包括經營成本和維持運營投資)受到物價變化的實際影響和物價變化風險分擔配置為依據,以對沖項目支出并滿足項目基本收益率預期為目標,按《特許合同》相關約定計算確定。

               

              基準利率變化調整方法

               

              由于項目PPP招標時各方對項目基本收益水平的預期明顯受到當期央行貸款基準利率水平的影響,而央行貸款基準利率水平在項目運營期間將處于動態變化之中,為此本項目針對央行貸款基準利率水平變化設置了項目補償調整方法:在合作期內(包括項目建設期和運營期),如中國人民銀行公布的五年以上貸款基準利率發生變化,則按《特許合同》約定進行利息補償調整計算,如基準利率上升,則政府方向項目公司給予相應補償,如基準利率下降,則政府方相應扣減項目補貼。

              設立該機制的目的是力圖在一定程度上處理央行貸款基準利率變化這一宏觀因素在項目投資決策時所產生的風險影響,至于項目公司實際融資利率水平在本項目安排中則不予處理,由項目公司承擔全部的融資風險和享有相應的融資效益。

              在風險機制設計方面,本項目遵循了最大程度實現量化的原則,努力在風險處理方面實現數量化、規范化、高效化和透明化,同時減少實施期間監管工作量和減少二次博弈。

               

              文|肖靚    北京金準咨詢有限責任公司

                      牛嘉    烏魯木齊市財政局

                      

              原文發表于《中國投資》2017年7月刊金準PPP觀察專欄

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