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              金準PPP觀察專欄 | 烏魯木齊市軌道交通2號線PPP項目介紹之一軌道交通公共服務供給側管理的創新樣本

              發布日期:2017-04-10 作者: 來源:

              烏魯木齊市軌道交通2號線PPP項目介紹之一

              軌道交通公共服務供給側管理的創新樣本

                烏魯木齊軌道交通2號線一期工程PPP項目是我市第一個軌道交通PPP項目。以本項目PPP經驗為基礎,我市已全面啟動全市軌道交通PPP實施。

                項目概況

                烏魯木齊市軌道交通2號線一期工程(以下簡稱工程)是烏魯木齊市連接老城區核心和高鐵片區的西北東南方向骨干線,南起延安路,至華山路,貫穿老城區最繁華、客流最集中的黑龍江路、人民路。工程涉及約19km的隧道區間施工、16座地下式車站建設(其中4座為換乘站)、停車場和車輛基地各一座、主變電站2座、全線機電設備系統的采購和安裝調試、120輛地鐵A型車的購置。工程概算總投資約162億元,施工總工期約5年。

              項目PPP實施背景和過程

              在PPP模式已成投融資領域國家戰略的新常態下,經市委市政府決策,烏魯木齊市軌道交通2號線通過PPP模式引入社會投資者,負責項目投資、建設和運營管理,以減輕市政府當期投資壓力的同時,提升軌道交通運營服務水平。為此,在市PPP工作組的領導下、在市PPP中心的指導下,由市建委牽頭組織市建委、市軌道辦和烏魯木齊城市軌道集團有限公司(“城軌集團”)專業人員成立項目工作組,依據國家部委和自治區發布的PPP相關政策要求,以及《烏魯木齊市推廣政府與社會資本合作(PPP)模式的指導意見》等文件,推動開展本項目PPP實施。依托市級層面所建立健全的全市PPP管理規范和流程,2號線項目形成了“制度建設先行,市政府明晰授權,市建委強力主導,委辦局積極參與,軌道辦具體執行,城軌集團密切配合,咨詢方全力協助”的PPP實施局面,項目進程得以有序、高質和高效推動。

              本項目PPP實施過程主要情況如下:

              (1)  2015年4月,烏魯木齊市軌道交通2號線一期工程列入烏魯木齊市政府投資PPP項目清單,正式啟動項目PPP運作。

              (2)  2015年6月,通過競爭性比選程序聘請專業咨詢機構,由北京金準咨詢有限責任公司牽頭擔任政府方PPP咨詢顧問,協助PPP專業咨詢工作。

              (3)  2015年8月~9月,經研究論證和市場測試等工作,金準咨詢公司編制完成PPP物有所值評價報告、財政承受能力論證報告和PPP(特許經營)實施方案;市建委和軌道辦組織業內專家、第三方咨詢機構會同各相關委辦局對相關報告進行評審、審查等工作,提交市政府審批。2015年9月烏市政府批復本項目PPP實施方案。

              (4)  2015年9月~2016年3月初,市建委、烏魯木齊軌道辦再次組織多位行業專家和第三方咨詢機構,會同各委辦局對金準咨詢公司依據經批復實施方案所編制的招標文件、合同文件、招標控制價等PPP采購文件進行了多輪審查,以確保項目采購合規性和確保招標工作質量。

              (5)  2016年3~4月在完成資格預審基礎上啟動和開展本項目PPP公開招標工作;5~6月期間市建委會同各委辦局組織了采購結果確認談判,最終確定北京市基礎設施投資有限公司、中國鐵建股份有限公司和北京市軌道交通建設管理有限公司組成的聯合體(“京投聯合體”)為本PPP項目中標人。

              (6)  2016年7月,市建委作為本項目政府方實施機構與中標社會資本簽署政府和社會資本合作協議,城軌集團與中標聯合體各企業為共同投資2號線PPP項目簽署股東協議。

              (7)  2016年10月,本項目特許公司“新疆烏京鐵建軌道交通有限公司”注冊成立;10月底,市建委與特許公司簽署特許經營合同,完成本項目PPP實施落地,項目進行PPP執行階段。目前烏魯木齊2號線一期工程PPP項目正按預定計劃順利推進。

               PPP運作模式和要點

              本項目將全概算投資口徑對應的工程全部納入PPP實施范圍,采取BOT方式運作。烏魯木齊市市建委為本項目實施機構,實施機構通過公開招標方式選擇社會資本,中選的社會資本與烏魯木齊城軌集團組建項目公司。市建委與項目公司簽署特許經營合同,授予項目公司特許經營權,合作期限為35年,其中建設期5年,運營期30年;項目公司負責本項目的投資、建設及運營。市政府根據項目運營績效情況給予項目公司必要的財政補貼。特許經營期內,實施機構根據合同約定、市政府相關部門職能行使相應的監管職責。

              (一)項目投融資和股權結構

              按本項目初步設計所確定的項目范圍全部納入PPP實施范圍,涉及初始總投資約162億元。項目資本金比例按概算總投資40%設置,資本金之外的其余建設資金由特許公司負責籌措和承擔償還責任。項目運營期間涉及更新改造和追加投資共約64億元,也全部由特許公司負責籌措解決。

              特許公司中“京投聯合體”各成員單位(社會資本)合計持股51%,城軌集團持股49%,實行同股同權。

              (二)項目建設

              特許合同要求項目建設需符合國家、自治區、烏魯木齊市相關要求和行業標準規范。

              項目全部前期工作、征地拆遷,以及已先期開工的屬于本項目的同步實施工程由市政府組織實施和負責投資控制。項目其他全部工程,包括主體工程、附屬工程,以及項目涉及的樹木伐移、管線改移、交通導改等工作由特許公司負責組織實施和承擔投資控制責任。對于經市政府批準的設計變更(具體包括建設規模變化、站位線位調整,以及重大主體及附屬工程變化)導致的投資增減變化及其他雙方認可的投資變化,由市政府在項目完工后通過專項補貼方式向特許公司予以補償或調整;除此之外,特許公司承擔其余全部投資超支風險,并享有投資節約的效益。

              如參與特許公司組建的社會資本具有相關土建工程施工資質,可由特許公司直接向社會資本發包相關工程施工;但對于項目土建工程總量的三分之一,要求特許公司必須通過公開招標方式確定承建商,以使特許公司直接發包部分與招標部分形成對標管理。

              (三)項目運營

              項目運營期自全線開始試運營日起計算,至其后滿30年為止。特許公司經營范圍包括本項目客運業務經營,以及在項目資產范圍內的非客運業務經營,并允許特許公司參與與本項目密切相關其他設施的投資建設和經營。特許公司負責項目全部運營和管理工作,項目運營需符合國家、自治區、烏魯木齊市相關要求和行業標準規范。

              (四)項目移交

              特許期結束后,特許公司將項目資產按約定技術標準和法律標準無償移交市政府指定機構。

              (五)回報機制

              按照“利益共享、風險共擔”的PPP精神,本項目設計了保障特許公司基本回報的收入安排,同時配套相應的風險激勵機制,激勵特許公司發揮專業能力、提高軌道交通建設和運營水平,降低政府補貼,并承擔相應的風險。

              特許公司收入由三部分組成,一是項目客運業務收入,二是來自項目廣告、通訊、商業零售開發產生的非客運業務收入,三是由市政府提供相應的可行性缺口運營補貼。對于客運收入設置了基準收入要求,如實際收入未達到基準收入,風險由特許公司承擔,超出基準收入的部分,由市政府和特許公司分成。設立非客運業務收益基準目標要求,如特許公司實際非客運業務收益低于目標要求,風險由特許公司承擔,超出基準目標以上的部分,由市政府和特許公司分成。

              對于政府補貼,經深入研究論證和結合項目實際情況,采納咨詢機構建議,在國內軌道交通領域首次應用“車公里補貼模式”。該模式以在可預測性、穩定性和可監管性方面皆更具優勢的運營里程指標(“車公里”指標)替代以往PPP項目中“預測客流”指標,體現了政府對特許公司提供軌道交通公共服務的核心要求;該模式大幅緩解客流預測風險對政企雙方利益的風險影響,體現政企之間公正公平和共同的風險消減;本項目PPP實施過程表明政府和社會資本對該模式皆較容易達成共識,減少項目推動和博弈成本;在綜合效益方面,該模式將促進公眾對政府所提供軌道交通公共服務水平形成穩定預期,進而促進沿線區域發展和客流發展的良性互動。

              項目設置了完備的政府補貼調整機制,對物價變化、實際運營里程變化、工程建設投資變化、基準利率變化等風險因素予以處理。

              項目實施相關經驗

              烏魯木齊軌道交通2號線一期工程PPP項目是我市第一個軌道交通PPP項目。以本項目PPP經驗為基礎,我市已全面啟動全市軌道交通PPP實施。市建委將繼續深入貫徹執行國家、自治區和市政府關于政府和社會資本合作政策和精神,進一步深入總結2號線PPP項目經驗,促進烏市軌道交通PPP發展。初步總結,本項目PPP實施相關經驗主要包括:

              1.  以法律法規為準繩,在市級層面建立健全PPP管理規范和流程,形成了“制度建設先行,市政府明晰授權,市建委強力主導,委辦局積極參與,軌道辦具體執行,城軌集團密切配合,咨詢方全力協助”的PPP實施局面,項目進程得以有序、高質和高效推動。

              2.  多渠道、多方式凝聚社會專業資源,通過競爭程序選聘PPP專業咨詢機構(金準咨詢)作為政府方牽頭顧問,聘請行業專家和其他第三方專業咨詢單位參與和加強項目關鍵環節把關;充分重視咨詢單位和第三方專家意見和建議,保證PPP實施的正確方向和質量。

              3.  統籌項目投資、建設、運營和移交全周期利益和風險,兼顧政府、公眾和社會資本利益訴求,在國內地鐵PPP領域率先實現項目全投資范圍的整體PPP模式,極大緩解政府當期投資壓力,并引入專業、實力社會資本,為烏市軌道交通建設可持續發展開創新局面。

              4.  創新軌道交通公共服務供給側管理模式,重視專業咨詢機構和專家建議,注重項目PPP實施過程中的技術論證和研究工作。本項目在國內軌道交通PPP領域首次應用“車公里補貼模式”,相關成果已在我市后續PPP項目中得以應用,并已借鑒至其他城市軌道交通項目。

              5.  充分重視和體現“利益共享,風險共擔”的PPP精神,在項目初始投資和更新改造投資控制、客流量和客運收入變化、非客運業務收益變化、運營里程變化、物價變化、利率變化、合同解除補償等方面皆設置量化機制,提高PPP合同執行可操作性。

              6.  從政府管理方面全面厘清項目PPP合同監管和行政監管關系,強調項目監管和績效考核,明晰監管主體,明了監管程序,明確監管方法,全面構建項目PPP監管體系,確保項目始終處于受控狀態,充分發揮項目社會經濟效益。

               

              文|苑寶華     烏魯木齊市建設委員會副主任 

               劉利民     烏魯木齊市建設委員會處長

              原文發表于《中國投資》2017年3月刊金準PPP觀察專欄

               

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