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              金準文章

              采用PPP模式,驅動海綿城市建設 ——以鎮江市海綿城市項目為例

              發布日期:2016-12-20 作者: 魏保平 柏云 來源:

                項目概況

                鎮江市海綿城市建設試點區域位于城市主城區,面積約22平方公里。工作重點是:通過2015-2017年三年的海綿城市建設工作,綜合“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種技術措施,全面實現海綿城市目標。至2017 年底,試點區全面完成海綿城市建設項目,實現年徑流總量目標控制率75%以上,對應設計降雨量(24小時)≥25.5毫米;排水防澇標準達到有效應對30年一遇降雨;防洪標準達到“長流規”標準(相當于50年一遇);面源污染削減率達到60%,有效削減合流制溢流污染,旱季雨水管道無污水外排,地表水水質達標率75%。

                鎮江市海綿城市建設內容包括道路LID整治、老小區(既有小區)LID整治、濕地生態系統建設、污水處理廠建設、雨水泵站建設、管網工程建設、水環境修復保護、海綿城市達標工程建設。

                項目的總投資為25.85億元,其中中央財政專項資金投資12億元,PPP項目公司投資13.85億元。鎮江市海綿城市項目是全國第一批海綿城市16個試點項目中,目前唯一一個國家海綿城市建設示范與PPP示范的雙示范項目。本項目通過采用政府和社會資本合作(PPP)方式,可以引入技術水平先進、管理經驗豐富的水務行業領軍企業入駐鎮江,系統解決海綿城市投資、建設、運營的體制和機制。

                項目實施進程

                為了保證鎮江市海綿城市建設PPP項目嚴格按照國家和省的相關規范要求實施,2015年7月初,鎮江市政府從江蘇省PPP專業咨詢服務機構庫中,通過公開競爭比選的方式確定北京金準咨詢有限責任公司作為本項目的全流程咨詢顧問。本項目歷時9個月,于2016年3月確定社會資本合作方,成為全國第一個采用競爭性磋商方式完成的海綿城市建設PPP項目,并于2016年4月18日完成項目協議的簽約。

                項目運作模式

                成交社會資本與鎮江市水業總公司合資成立項目公司,其中社會資本占股70%,鎮江市水業總公司占股30%。鎮江市政府授權鎮江市住建局授予項目公司特許經營權,由項目公司負責項目的投融資、建設和運營管理。本項目交易結構如下圖所示:

                1.  項目A/B劃分

                根據本項目建設資金來源的不同,將項目拆分A、B兩部分:

                A部分項目業主為鎮江水業總公司,采用中央補貼海綿城市投資的專項資金12億元建設,建設內容包括道路及小區LID改造、生態修復和引水活水工程、濕地生態系統等項目。為便于統一協調項目建設管理工作,部分采用代建模式,由委托PPP項目公司代建,項目建成后資移交至鎮江市水業總公司。

                B部分項目業主為PPP項目公司,建設內容包括污水處理廠、雨水泵站、排口排澇、徑流、面源污染治理等綜合達標工程項目的建設,總投資約為13.85億元。 B部分以BOT(建設-運營-移交)方式運作,由PPP項目公司負責融資、建設和運營管理。

                2.  存量資產運作

                由PPP項目公司負責投資建設的B部分工程內容包含征潤洲污水處理廠改擴建工程,與已經建成的征潤洲污水處理廠一期工程在運營管理上難以分割,因此,在項目運營機制方面,方案未限定該部分資產一定由項目公司運營,預留了待征潤洲污水處理廠新建工程完成后, PPP項目公司可以同市水業總公司協商委托運營事項,屆時由具備有效控制運營成本的一方來統一運營分別歸屬與雙方的資產,以便更有效地控制運營成本。

                3.  項目回報機制

                本項目雖然有部分污水處理費收入,但項目公司主要是通過政府購買服務費來收回成本,并實現投資回報。為確保政府購買服務的有效性,本項目建立了績效考核機制,由鎮江市財政局依據住建局等監督機構的績效考核情況,直接向項目公司支付相關費用。

                4.  報價競爭機制

                由于海綿城市建設項目存在項目多樣和復雜的特點,難以復制傳統水務項目采用單一價格的付費機制。項目組人員經過多次研究探討,根據本項目的特點創新設立了項目收益與回報機制,要求投資人分別對資本金收益率、融資資金利率、運營單價、相關項目成本利潤率等進行報價。在競爭性磋商中,按照一定的假定條件,根據各投資人的各單項報價匯總計每一年度政府購買服務的總價來進行報價評分。

                項目經驗借鑒

                在鎮江市政府的大力推動下,鎮江市海綿城市建設PPP項目社會資本方選擇工作一直走在其他試點城市前面,并最終成功確定了優質的社會資本方中國光大水務有限公司作為鎮江市海綿城市建設項目的合作伙伴。作為國家級的PPP示范項目,本項目的成果實施為對其他海綿城市建設PPP項目或其他類別PPP項目具有一定借鑒意義。

                1.政府高度重視,保障項目順利實施

                項目啟動前,鎮江市政府為規范政府和社會資本合作,成立PPP領導小組,并出臺了管理細則,明確了工作流程和部門職責,建立PPP實施方案審查制度,規范了PPP項目報批。

                項目正式啟動后,PPP領導小組各成員單位密切合作,深入研究,共同決策。針對海綿城市建設項目回報模式這一難點,項目實施機構多次與財政等部門積極溝通,結合海綿城市項目社會效益為主導的特性,最終確定了以政府購買服務為主導的匯報模式,保障社會資本的合理收益,為本項目順利實施奠定了基礎。

                2.積極推介項目,項目信息廣泛傳播

                項目實施機構從一開始就非常重視項目的推廣宣傳工作。本項目先后參與了江蘇省PPP省級試點項目推介會和其他多種形式的項目推介會,專門編制了精美的項目宣傳手冊,在推介會上向社會投資人發放。在推介項目的同時,與對本項目感興趣的投資人進行了深入交流,讓投資人進一步了解項目,重點從該項目雙示范的角度,剖析海綿城市建設作為國家發展戰略層面的重要意義,希望投資人通過鎮江項目先行先試的優勢,形成可復制可推廣的鎮江經驗,將鎮江海綿PPP公司打造成區域性海綿城市建設的投融資平臺,通過輸出管理、技術和資本來占領國內海綿城市建設,來吸引盡可能多的投資人參與本項目的投資競爭。

                3.開展市場測試,加深政企相互了解

                2015年10月份,為充分了解潛在社會投資人對鎮江市海綿城市建設PPP項目的投資意向、關注要點,鎮江市住建局與咨詢顧問北京金準咨詢公司,先后與十多家社會資本方進行了一對一的初步會談,向各投資人介紹了鎮江市海綿城市建設項目的基本情況及初步構想,聽取投資人對項目實施方案初稿的初步意見,并讓各家投資人填報了信息反饋表,信息反饋表要求填報的內容包括投資人的發展歷程、股東背景、自身優勢、注冊資本及凈資產等財務指標、相關業績、收益率要求、融資資金來源渠道及成本、對項目的疑問、對項目實施方案的建議等內容。針對投資人提出的合理意見,我們予以采納并進一步完善優化實施方案的相關內容,為下一步采購工作的順利開展奠定了基礎。

                4.會商金融機構,提前鎖定融資成本

                鎮江市住建局和市財政局就本項目融資事項主動對接金融機構,各金融機構在國家海綿城市建設政策及PPP政策的鼓勵和引導下,對本項目表現出濃厚的興趣,建設銀行、中國銀行、郵儲銀行和農業銀行為本項目等金融機構就融資成本、期限和貸款條件等提交了PPP融資方案,初步達成了貸款期限不少于20年、融資成本為同期人民銀行貸款基準利率下浮10%的融資方案。此運作方式提前鎖定了本項目的融資成本上限,并最終能有效降低政府財政支出負擔。

                5.規范采購方式,促進資本充分競爭

                為了推廣PPP模式,財政部于2014年12月31日發布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》,作為政府選擇社會資本的重要采購方式。區別于競爭性談判的“最低價成交”,在“競爭報價”階段,競爭性磋商采用了類似公開招標的“綜合評分法”,在需求完整、明確的基礎上實現合理報價和公平交易,并避免競爭性談判最低價成交可能導致的惡性競爭。本項目通過采用競爭性磋商的方式, 在與投資人的磋商過程中不斷明確需求,并通過磋商降低了中選社會資本方的響應報價,從而降低了鎮江市財政對本項目政府購買服務費用的支出負擔。

                6.明細報價構成,為再談判提供依據

                本項目為國家首批試點的海綿城市建設項目,項目構成復雜,在實施社會資本方采購時,有相當部分的建設內容設計方案尚未確定,運營成本更無從估算。為止,本項目創新性地設計了運營費用的再談判機制。當然,再談判并不是漫天討價還價,而是將幾個關鍵技術經濟參數設計為競爭點,通過投資人的采購環節的報價加以鎖定,作為再談判的依據,能有效降低在談判的難度,保障項目后續順利實施。

                作者簡介:

                魏保平  鎮江市給排水管理處

                柏    云  北京金準咨詢有限責任公司

                項目點評

                明確原則,靈活機智,促試點項目PPP成功落地

                文/北京金準咨詢有限責任公司 童玫

                在我公司過去主導實施的PPP項目中,一直以來的思路都強調項目邊界條件要清晰,盡量避免執行過程中引發爭議。然而,本項目的客觀條件使得我們不得不轉變思路:一方面,海綿城市建設項目結構復雜,由若干個不同類別的子項目構成,不可能等待所有子項目都完成技術方案設計后再進行社會投資方的談判采購;另一方面,本項目是國家首批試點的海綿城市建設項目,項目運行成本方面的歷史數據完全沒有。因此,如何合理設計項目邊界條件,成為本項目的關鍵。

                在方案制定過程中,項目組打破固有模式,本著客觀公正,實事求是的原則來確定邊界條件,預留了一定的再談判事項,并且為再談判不能達成一致等極端情況預設出口,合理鎖定政企雙方的風險。該等機制得到了潛在社會資本方的廣泛認可,為項目成功落地創造了有利條件。

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