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              金準文章

              深刻把握PPP理念,科學構建項目補貼機制 ——軌道交通PPP項目車公里補貼模式簡介

              發布日期:2016-12-19 作者:任宇航 肖靚 來源:

                自2014年我國投融資領域實施PPP新政以來,全國軌道交通建設也迎來新一輪發展時期,各地涌現一大批擬采用PPP模式運作的軌道交通項目。城市軌道交通項目投資巨大,運營成本也大,完全依靠項目客運收入和項目本身的多種經營業務不可能實現投資的回收和回報,在PPP模式下,政府為軌道交通項目提供相應的補貼必不可少。

              鑒于軌道交通項目本身的復雜性,PPP模式下合理安排項目補貼機制也是一項十分復雜的工作,需要考慮眾多風險因素的影響,需要充分研究和平衡政府、企業和公眾的利益訴求。伴隨我國本輪PPP政策的大規模實施,效率導向、公正公平、利益共享、風險共擔、保護公共利益等PPP理念不斷深入人心。北京金準咨詢公司依托大量軌道交通PPP項目咨詢實踐,在相關單位大力支持下,自主研發了軌道交通PPP項目車公里補貼模式,特撰文分享交流。

              軌道交通PPP車公里補貼模式簡介

              “車公里”,是軌道交通(如地鐵)列車運營里程的計量單位,具體含義為:1輛車運行1公里即為1個車公里;“車公里數”,是一定時期內全部列車車輛運營里程的總和。對于采用“投資+建設+運營”的軌道交通PPP項目,政府補

              貼計量目前存在兩種方法:一是以客流為基礎指標的“客流補貼模式”,即根據“運輸了多少人”計算補貼;二是根據列車運營里程為基礎指標的“車公里補貼模式”,即根據“跑了多少趟車”來計算補貼。

              基于客流為計量基礎的“客流補貼模式”發端于10年前實施PPP運作的北京地鐵4號線,2012~2014年期間北京地鐵14號線和16號線PPP項目依然采用客流計價模式。初步統計,截至2015年底,全國僅約有5個軌道交通PPP項目采用“客流補貼模式”,該模式尚遠未形成軌道交通PPP領域政府提供補貼的標準模式,本身仍處于不斷探索和完善之中;尤其是在PPP新政環境下,需進一步伴隨PPP理念的不斷拓展予以重新審視。

              北京金準咨詢公司自2010年以來,先后承擔了北京地鐵4號線PPP實施效果評價、北京地鐵14號線和16號線PPP財務顧問工作之后,于2014年3月向北京市基礎設施投資有限公司(京投公司)首次提出建議,得到京投公司高度重視。之后金準咨詢開展了深度研發和全面測試,京投公司和北京市交通委對該模式也組織多次研討和評審,并在北京市地鐵3號線、12號線、17號線、首都新機場線項目等前期投融資方案論證中得以測試性應用。在本輪軌道交通建設大潮中,烏魯木齊軌道交通2號線一期工程、北京首都新機場線等一批PPP項目,已決定采用“車公里補貼模式”,該模式在業內的應用正呈蔓延之勢。

              “車公里補貼模式”以政府向特許公司(PPP公司)購買軌道交通公共服務為核心理念,以在可預測性、穩定性和可監管性方面皆更具優勢的“車公里”指標替代“預測客流”指標創新構建PPP項目補貼模式,使軌道交通PPP項目機制建立在更為穩定可靠的計量基礎之上,大幅緩解客流預測風險對政企雙方的風險影響,在PPP項目招商階段政府和社會資本更易達成共識,在運營階段更體現公正公平和共同的風險消減;該模式同時有利于公眾對軌道交通公共服務形成穩定預期,有利于促進沿線區域和客流發展的良性互動。

              采用車公里補貼模式的優勢

              (一)  車公里補貼模式體現政府購買服務理念

              軌道交通(地鐵項目)是政府向社會公眾提供公共交通服務的重要組成部分。軌道交通項目向社會提供的服務數量,存在兩種量化指標,一是客流量指標,二是運營公里指標。通常情況下兩種度量指標具有密切的正相關性,即客流量越大,運營公里量也愈大;但另一方面,兩個指標在內涵上又具有本質區別,客流量是軌道交通項目最終所實現客運服務效果的度量,而非對項目提供公共服務數量的度量,而項目完成的運營公里則是項目向社會實際提供的服務數量,亦即項目的“生產量”。

              在政府和特許經營者所構成的項目政企合作(PPP)框架中,政府關注的重點之一是特許經營者向社會提供合格的公共交通運輸服務,從服務數量方面考慮,結合指標的風險特性,宜以項目所承擔的車公里數作為重點指標。

              (二)  列車車公里數可預測性強

              在城市軌道交通服務標準確定的情況下,列車車公里數更多受制于政府對地鐵列車發車間隔的要求,在一定時期內可保持相對穩定,年車公里數相對穩定。在項目招商階段即可完全根據列車編組設計和政府運輸管理部門對發車間隔的要求較準確預測項目未來的列車走行車公里數,可預測性強。

              (三)  受客流變化影響小,穩定性好

              在一定發車間隔條件下,由于地鐵列車實際載客數量具有較大彈性范圍,在一個相當大的客流變化幅度內,列車車公里數仍可保持穩定,采用車公里計價模式可有效化解客流預測風險的影響。

              (四)  量價協調,便于監管

              地鐵客流量是特許公司提供客運公共服務的結果,并非特許公司所提供的服務量本身;只有車公里數才是特許公司真正為社會公眾提供的公共交通運輸服務量。按車公里計價體現了在PPP模式下政府為公眾向特許公司所采購的服務數量,基于車公里數確定服務價格,體現量價協調的原則,便于與成本監審等政府監管措施相銜接,也有利于制定PPP績效考核方案。

              “車公里補貼模式”要點

              (一)  約定車公里服務價格

              車公里服務價格本質上為項目以運營里程作為計量基礎的政府購買軌道交通公共服務的“可行性價格”,即,依托該該服務價格,PPP項目即可實現相應的收益率期望值。

              約定車公里服務價格是指在PPP合同中約定的政府對軌道交通單位車公里服務的采購價格。

              約定車公里服務價格的初始定價由競爭機制通過PPP合同談判確定。初始定價是項目招商談判的重要工作成果,在決策階段,影響初始定價的主要因素包括項目預期收益率水平、總投資、運營成本、行車組織計劃(確定車公里數)、項目納稅等。

              初始定價不考慮未來物價增長因素的影響,實際營運中根據物價變化情況對初始定價進行調整,并按調整后的價格執行。

              (二)  車公里補貼模型

              在“車公里補貼模式”下,特許公司收入和獲得的補貼由以下兩個公式描述:

              特許公司收入=實際客運收入-政府方對超額客運收入的分成(如有)+實際非客運服務業務收入-政府方對超額非客運服務業務收益的分成(如有)+政府補貼

              補貼額=約定車公里數×約定車公里服務價格–基準客運收入–基準非客運服務業務收益+其他補貼

              以上公式中:

              “補貼額”即為項目達到相應收益預期而需由政府向PPP公司提供的可行性缺口補助。

              “約定車公里”指招商階段按行車組織計劃確定的車公里數。

              “基準客運收入”是對特許公司需達到客運收入的基本要求,按預測客流和實際人次票價的乘積進行計算。在此處采用“預測客流”,體現了特許公司對客流風險的承擔。如項目實際客流不及預測客流,則其間客運收入的差額損失由特許公司承擔;如實際客流超出預測客流,超出部分的客運收入由政府方和特許公司共享。由于項目客流發展主要受制于政府方所確定的項目規劃布局,以及沿線發展規劃,在超額客運收入分成機制方面,超出越多,特許公司分成比例越小,但總體上客流越大,特許公司效益增加愈多。此機制設計,有利于促進政府方不斷優化沿線交通,提高項目客流,也有利于促進特許公司不斷提高項目客運服務水平,吸引客流,實現雙贏。

              “基準非客運服務業務收益”是對特許公司需達到的非客運服務業務收益的基本要求。如實際非客運服務業務收益不及基本要求,則其間的差額損失由特許公司承擔;如實際非客運服務業務收益超出基本要求,則超出部分由政府方和特許公司分成共享。在超額非客運服務業務收益的分成機制方面,超出越多,特許公司分成比例越大,有利于促進特許公司發掘項目資源潛力,增加項目效益。

              “其他補貼”包括實際車公里和約定車公里數之間出現差異時的運營成本補償,以及其他各種專項補償和調整。

              案例應用對比

              以國內某正在實施PPP的軌道交通項目作為應用案例。該項目總投資約160億元,資本金比例40%;初期、近期和遠期特征年日均預測客流約為28萬人次/日、56萬人次/日和80萬人次/日;特許期35年,包括5年建設期和30年運營期;30年運營期年均預測車公里數約2000萬車公里/年,30年年均運營成本約17元/車公里。按項目財務內部收益率為6.0%作為投資決策條件,經測算在 “車公里補貼模式”下,車公里服務價格約為110元/車公里。

              對“車公里補貼模式”和以往項目所采用的“客流補貼模式”進行對比測試,以車公里和客流作為敏感變動風險因素,對PPP公司資本金財務內部收益率指標的影響進行實際運營模擬分析。

              測試結果表明,當預測客流在一個較大幅度內變化時,在“車公里補貼模式”下,特許公司資本金收益率仍可保持相對穩定,而在“客流補貼模式”下,當客流下降較多時,特許公司資本金收益率將急劇下降,對項目PPP機制穩定性和利益公平造成嚴重沖擊。

              作者簡介

              任宇航 北京基礎設施投資有限公司,融資計劃部總經理。

              肖靚  北京金準咨詢有限責任公司,項目總監。

              【項目點評】——期待“車公里補貼模式”發揮積極作用

              (文/北京金準咨詢有限責任公司總經理 陳宏能)

              “車公里補貼模式”以政府購買公共服務為核心理念,補貼機制設計基于相對穩定的計量指標,較好處理了效率激勵、風險承擔和有效監管的關系。在該模式下,政企雙方客流風險皆得以顯著降低,有利于項目各參與方形成利益風險共識,加快PPP實施;采用該模式,也可有效形成公眾對地鐵沿線交通服務水平的預期,在不斷擴大地鐵客流的同時促進沿線區域發展?!?/span>車公里補貼模式”作為軌道交通PPP領域一項最新應用型研究成果,凝聚了大量項目實踐經驗和行業同仁的共同支持,期待該模式為助力軌道交通PPP發展發揮積極作用。

              發表于《中國投資》2016年第3月刊

               

               

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