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              PPP 助力醫養融合——如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目經驗

              發布日期:2016-12-16 作者:朱亞洲 童玫 來源:

              及時選擇PPP咨詢機構 , 盡早進場提供 PPP 服務,對于項目成功實施十分必要。

              江蘇省如東縣中醫院始建于 1958 年,地處如東縣掘港鎮,是如東縣境內規模較大、功能較全、技術力量雄厚的“二級甲等中醫醫院”;該醫院集醫療、急救、科研、教學、康復為一體;醫療服務覆蓋如東縣全縣100 多萬人口的醫療、康復和保健服務。為改善醫療條件,提升服務能力,如東縣中醫院擬進行整體遷建。

              如東縣中醫院醫養融合項目(又稱如東縣中醫院整體遷建項目位于如東縣城新區中心位置,項目分兩期建設。1 期為醫療中心項目,新建醫療中心總床位 1000 張,設計年接待門急診號次 450000 人次;總建筑面積為 114180 平方米;總投資額為人民幣約 7.1 億元。2 期為養老中心項目,擬建成具有中醫特色“醫養結合”的集醫療、養老、養生、健教、康復、護理于一體的中高檔綜合養老社區;計劃總投資約 7 億元,其中 2 期項目的首期項目,計劃投資不少于 2 億元 ( 不含土地使用權取得成本 )。

              項目 1 期工程于 2013 年 9 月開工,預計 2016 年末全部完工投入使用。經如東縣人民政府研究決策,該項目采用 PPP 模式運作。2014 年 12 月,該項目列入財政部首批政府和社會資本合作 (PPP) 示范項目

              PPP實施模式

              項目采用 PPP 模式運作,由如東縣政府授權如東縣國有公司作為政府出資人并授權其與引入的社會資本共同出資成立 1 期醫療中心項目公司(SPV1)和 2 期養老中心項目公司(SPV2)。如東縣政府與兩個項目公司分別簽署 PPP 項目特許經營協議。其中 1 期項目醫療中心項目采用移交-運營-移交模式(TOT 模式)。項目由政府方負責建設,工程竣工驗收后,由 SPV1 支付項目建設成本,并取得一定期限內特許經營權。合作期限暫定 20 年。在項目特許經營期內,由如東縣中醫院負責核心醫療業務的運營及管理,由 SPV1 負責非核心醫療業務的運營取得相應的收入,并獲得政府基于績效考核支付的購買服務費用。特許經營期結束后,由 SPV1 按既定的移交標準向政府方指定的部門移交。

               

              圖1 一期項目交易結構示意圖

              2期養老中心項目采用設計-建設-運營-移交模式(DBOT 模式)實施。由政府提出建設規模、時間等要求,由 SPV2 負責設計、可研、工程招標及建設全過程,建設資金由 SPV2 負責籌措。合作期限暫定20年。項目的設計、建設、運營均由 SPV2 負責。項目主要采用使用者付費模式經營,同時,政府基于績效考核,給予 SPV2 一定年限內的政府可行性缺口補助。政府指派如東中醫院作為該項目的醫療服務支撐單位,為該項目的運營提供相應的醫療服務, SPV2 根據雙方協議價格向其支付服務費用。特許經營期結束后,由 SPV2 按既定的移交標準將項目設施全部移交給政府方指定機構。

              圖2 二期項目交易結構示意圖(少與中醫院的醫療服務協議)

              實施過程回顧

              如東縣政府高度重視本項目的實施,專門成立了如東縣中醫院 PPP 項目工作領導小組及其項目辦負責項目推進。項目辦于 2015 年 9 月以競爭性磋商方式公開選擇 PPP 咨詢機構,選定北京金準咨詢公司為項目提供 PPP 咨詢服務。咨詢公司于 10 月初正式開展工作,在進行了充分的方案研究、市場測試等準備工作后,于當月底提交了項目實施方案送審稿。項目辦及時組織實施方案的評審工作,于 2015 年 11 月 22 日完成了實施方案審批,并將審批文件及實施方案報省財政廳備案。項目社會資本采購通過競爭性磋商方式進行,通過資格預審、競爭性磋商、確認談判等程序,于12月28日選定了社會資本方。 2016 年 1 月 15 日,如東縣政府與社會資本方簽署了 PPP 項目合同(協議),標志著項目前期準備和社會資本的采購工作正式完成,項目進入執行階段。

              經驗分享

              項目自 2014 年 12 月列入財政部首批 PPP 示范項目,到 2015 年 12 月確定社會資本方,歷經整整一年時間。從時間進程看,不算慢,也不算快。從目前的實施效果來看,入選的社會資本方從資金實力、發展戰略、經營理念等均與本項目較為契合,為政府與社會資本合作奠定了堅實的基礎?;仡欉@一年所開展的工作,有如下經驗值得借鑒:

              部門緊密合租有效推動PPP實施

              政府與社會資本合作項目的實施往往涉及政府多個部門,本項目尤其突出。項目作為已經開工的存量項目,項目立項和建設主體是如東縣中醫院;由于橫跨醫療和養老兩個領域,按我國現行行政管理體系,項目的行業主管部門分別是衛計委和民政局;項目以 PPP 方式實施,還需要財政部門的直接參與;此外,項目的實施還涉及發改、住建(規劃)、國土、法制、稅務等相關部門。為保障各部門間溝通協調工作的順暢,如東縣專門成立了由分管副縣長牽頭、由縣財政局、衛計委、民政局等相關部門指定專人參與、組建了如東縣中醫院 PPP 項目領導小組及其項目實施辦公室。辦公室全過程深度參與了項目方案研究,及時進行問題反饋與決策,為本項目快速、成功落地提供了有力保障。

              挖掘項目潛力增加項目對社會資本的吸引力

              基于項目情況及我國現行醫療管理制度,1 期醫療中心項目核心醫療業務仍然由如東縣中醫院經營,不適宜向社會資本方開放。社會資本方只能參與醫院的非核心醫療業務。在方案研究時,包括中醫院領導層在內的全體項目辦成員,一致同意將目前經營效益較為可觀的非核心醫療所有業務納入 SPV1 公司管理經營服務范圍,從而增加項目對社會資本的吸引力。在二期養老項目 SPV2 公司治理的方案設計中,采取的是政府盡量少參與,給予社會資本方最大的投資份額和自主決策權,從而使社會資本方經營理念在項目上可得以充分的發揮,最大程度調動其經營積極性和發揮其專業能力。

              完善的合同體系構建項目全周期風險管理體系

              本項目相關主體比較多的特點決定了項目交易結構的復雜性。相應地,需要構建嚴密的法律體系,保障項目風險分配方案的有效落實。

              咨詢公司為項目設計了 4 個層級的法律結構體系:第一層級是《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目合作框架協議》,由縣政府和社會資本方簽署,約定項目基

              本條件和社會資本方的投資責任。第二層級是《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目股東合作投資協議》,由政府指定的國資公司和社會資本方簽署,約定政府出資方和社會資本方在兩個 SPV 公司中的出資義務及公司治理規則。第三層級是《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目 1 期醫療中心項目特許經營協議》《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目 2 期醫療中心項目特許經營協議》,明確政府方和 SPV 公司之間的法律關系。第四層級是《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目 1 期醫療中心項目使用者付費協議》《如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目 2 期養老中心項目醫療服務協議》,分別由兩個 SPV 公司和如東縣中醫院簽署。

              此外,還專門制定了《1 期醫療中心績效考核暫行管理辦法》《2 期養老中心績效考核暫行管理辦法》,并將其列為特許經營協議附件,為后期政府實施績效考核管理提供依據

              咨詢公司專業公正的服務加快了項目 PPP 落地

              在 PPP 項目的實施中,項目合作模式、風險分配、財務分析等工作都是由咨詢公司完成的。社會資本方介入后,往往需要另行組建專門力量,依據自身經驗數據加以分析和核算,作為最終決策依據。本項目最終成交的社會資本方較晚參與本項目,留給其決策分析的時間并不充裕。在此情況下,通過與咨詢機構的溝通后,社會資本方基本認可咨詢方案的公平性和測算的合理性,并以此為基礎進行投資決策,大大提高了決策速度,競爭性磋商工作最終取得圓滿成功。

              宜盡早選擇咨詢機構進場提供專業服務

              作為后續 PPP 項目的改進借鑒,由于政府方選擇 PPP 咨詢機構進入服務的時間較晚,導致在本項目實施前期,政府方項目辦耗費了大量時間和精力與各家社會資本方洽談;盡管項目辦的相關前期工作為后續 PPP 實施奠定了堅實和良好的基礎,但總體上分析,此類工作如從一開始即交由咨詢機構承擔,將更有利于推動項目進程。及時選擇 PPP 咨詢機構 , 盡早進場提供 PPP 服務,對于項目成功實施十分必要。

              作者簡介:

              朱亞洲 江蘇省如東縣財政局,局長。

              童 玫 北京金準咨詢公司,副總經理。

              【項目點評】——發揮市場主體能動性 提高公共服務效益

              (文/北京金準咨詢有限責任公司 鄭敬波)

              醫療體制改革、養老保障體系建設是當下我國公共服務領域的兩件大事。2015 年 11 月 11 日,李克強總理主持召開國務院常務會議,指出“推進醫療衛生與養老服務相結合,是深化醫改、應對老齡化、增進億萬家庭福祉的惠民舉措”,并要求在全國廣泛開展醫養結合試點示范工作。PPP模式合理分配項目風險,構建積極正向的績效激勵機制,從而促進項目全生命周期整體效益最大化。江蘇如東縣中醫院醫養融合 PPP 項目以實現惠民服務為根本宗旨,全面深入挖掘項目潛能,合理處理各方利益訴求,公平分配項目風險。本項目 PPP 實施成功落地,可為其他地區醫養結合 PPP 項目提供相應的借鑒和參考。

              發表于《中國投資》2016年2月刊

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