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              金準文章

              非經營性項目采用PPP模式經驗借鑒

              發布日期:2016-12-13 作者:龔維 來源:

              非經營性PPP項目的重點和難點首先在方案的設計,要做好項目的風險分配,并將風險分配落實到邊界條件

              概念界定

              《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)在PPP操作模式的選擇上,根據項目是否有收益及收益是否實現投資成本的全覆蓋,區分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類。根據《指導意見》對非經營性項目的定義,是指“缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費收回投資成本的項目。

              在我國現階段操作實踐中,非經營性項目(包括非營利性公園、市政道路、橋梁等)多由地方政府發起,采取以下方式加以運作:

              委托運營(O&M)

              指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司,社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。政府保留資產所有權,只向社會資本或項目公司支付委托運營費。

              建設-運營-移交(BOT)

              是指社會資本負責基礎設施的建設和融資,項目建成后資產所有權歸屬政府,在特許經營期內政府將資產的運營維護職責委托給項目公司,由項目公司按約定提供運營服務并收取運營費用及前期投資成本。特許經營期到期后,項目無償移交給政府。

              建設-移交-租賃(BTL)

              是指社會資本負責基礎設施的建設和融資,項目建成后所有權歸屬政府,在特許期內特許權人將項目出租給政府使用,租期屆滿后政府完全取得項目。

              設計-建設-融資-運營(DBFO

              是指項目從設計開始就特許給社會資本,直到項目經營期滿收回投資和取得投資效益。

              在目前實施的PPP案列中,非經營性項目大部分采用的是第二種,即BOT方式。本文選取長沙市某縣擴容提質項目及株洲市某城市道路項目,主要針對非經營性項目中采用BOT模式實施的結構設計進行分析。

              案例選取及交易結構分析

              1.項目概況

              長沙市某縣擴容提質基礎設施項目,包含市政道路、橋梁、公園等29個子項目,估算投資40億元。該縣人民政府授權該縣城投公司為本項目的實施機構。各子項目建設期不超過兩年的按兩年計算,超過兩年的按實際建設期計算。

              株洲市某城市道路項目全長1.6公里,主要建設內容包括隧道工程、橋梁工程、道路工程、交通工程、排水工程、綠化工程、照明工程及其他配套設施工程等,項目估算投資9億元。株洲市人民政府授權該市城發集團為本項目的實施機構。項目建設期2年。

              2.項目的交易結構

              兩項目實施方式為PPP,相關政府通過政府采購流程(公開招標)進行PPP項目采購,選擇社會投資人。項目的社會投資人依法能夠自行建設的,在遵循相關法律法規的規定下由社會投資人負責施工。政府授權出資人與社會投資人共同出資組建PPP項目公司,政府授予項目公司特許經營權,由項目公司采用“投資建設—運營—移交”(BOT)方式投資、建設、運營和維護相關項目。在滿足可用性付費的條件下,在特許期內政府方按政府付費方式向項目公司支付費用,項目公司收回投資并取得回報。特許經營到期后,項目設施移交給政府指定機構。

              3.項目的付費機制

              兩項目的回報機制都主要采用政府付費的支付方式。根據項目的實際情況,長沙市某縣擴容提質PPP項目付費包括年財政補貼及股權轉讓價款。株洲市某城市道路PPP項目付費包括可用性服務費及運維績效服務費。

              在長沙市某縣擴容提質PPP項目中,縣政府鎖定約5700余畝國有經營性土地的出讓收益將用于本項目的財政補貼以及股權收購的支付。如果上述資金不足以支付,由財政安排其他資金補足。上述鎖定土地出讓收益及縣財政補足的缺口部分均列入政府中長期財政預算,并取得縣人大審批。

              在株洲市某城市道路PPP項目中,株洲市政府鎖定約220畝經營性土地,其出讓形成的市級財政收入用于政府方向項目公司支付的可用性服務費用。若不足,市政府及時安排市財政將支付可用性服務費及運維績效服務費納入年度預算和中期財政規劃,并通過市人大對預算的審批。

              4.項目的分險分配

              兩個項目的風險管理基本上秉承了“由最有能力管理風險的一方來承擔相應風險”的風險分配原則設計風險分擔機制。具體分險分配如下:

              5.項目合同體系

              《PPP合同(即特許經營合同)》。由政府授權機構與項目公司、社會投資人簽署。明確各方的權利和義務、特許經營范圍和期限、項目建設和運營、項目付費、終止和補償等事項,為項目主合同。

              《股東協議》。由政府授權出資人和中選社會投資人簽署。約定項目公司的出資方式、治理結構、決策機制、收益分配等事項,以及社會投資人的退出機制、融資責任和風險承擔事項等。

              《施工總承包合同》。由項目公司與施工總承包單位簽署。

              《勘察合同》、《設計合同》、《監理合同》、《造價咨詢合同》、《檢測合同》等項目前期和項目實施過程中有關的管理、服務類合同。由政府方與相關服務單位簽訂。

              項目的《融資合同》、《保險合同》等其他合同。由項目公司按國家有關法律法規要求與各當事人簽署。

              經驗借鑒

              截至目前,上述兩項目都已成功落地,進入建設階段。這兩個項目的成功主要經驗有:

              1.要建立有力的政策保障體制

              一個PPP項目實施過程中,往往會需要涉及到財政、國土、審計、建設、法制等若干部門及政府平臺公司的配合,如果政府方在實施PPP項目的過程中,沒有建立一個有力的政策保障體系,將大大降低項目實施的效率,甚至致使項目停滯。所以,政府方在項目實施前需要制定一系列保障項目實施的政策文件,包括PPP相關機構的設定、PPP項目的實施指導性方案,各部門的職責分工等。上述兩個項目能在較短時間內成功落地,很大程度得益于政府方政策的有力保障。

              2.借助專業咨詢服務

              為保證項目的順利實施,長沙市某縣及株洲市政府充分發揮專業咨詢機構作用,為項目實施方案、財務分析報告、特許經營合同、股東協議等文件的編制提供支持;同時,在項目實施的每個階段,都由咨詢機構提供專業的咨詢意見,指導項目的推進,這對項目決策科學化和操作規范化發揮了積極作用,也為項目成功運作奠定了堅實基礎。

              3.設置科學的回報機制

              上述項目主要為城市道路、公園、橋梁等公益性基礎設施,基本無經營性收入,政府付費是社會資本方取得投資回報的主要途徑。在實施方案的制訂過程中,應重點考慮項目的支付體系及保障方式,應盡量明確項目的付費來源,將政府付費依據現行制度納入財政預算,在納入預算的情況下,還需要設計有關條款以保障政府方履約,同時也便于項目公司進行融資,保證項目的順利實施。上述案例中,當地政府都鎖定了相應的經營性土地的出讓收入作為政府付費的來源,政府方也承諾將支付部分納入財政預算,保障項目政府付費的及時支付。

              4.在項目招標前做好市場測試

              在一個非經營性PPP項目的實施過程中,政府方會多方綜合評估該項目的社會效應、政府自身的財政承受能力;從社會資本的角度來看,也會考慮項目的收益性、政府的支付能力等。如何平衡好兩者之間的利益是項目能否成功的關鍵因素。政府方在項目邊界條件制訂過程中,應經過詳盡調查和分析,充分了解潛在投資人的意愿。且在實施方案初步完成之后,仍就實施方案中提及的核心點與潛在投資人作詳盡的討論,最終通過討論形成共識。上述兩個項目在實施方案的制訂過程中都與潛在投資人進行了多次溝通與洽談,這為項目后續的采購工作的順利開展奠定了堅實基礎。

              作者簡介:

              龔 維  北京金準咨詢有限責任公司,項目經理。

              【項目點評】——如何解決非經營性PPP項目重點和難題

              (文/北京金準咨詢有限責任公司副總經理 鄭敬波)

              非經營性PPP項目的重點和難點首先在方案的設計,要做好項目的風險分配,并將風險分配落實到邊界條件;其次要構建合理的支付體系,滿足項目的基本收益要求和融資要求;最后需有一個完善的法律文件體系,將所有風險和收益分配厘定清晰。這兩個案例除上述經驗以外,還有兩個經驗可以借鑒,一是流程嚴格執行法律法規的規定,結合政府采購法和招投標法實施;一是約定了整套投資計價和控制體系,厘清政府和項目公司的投資邊界和風險。

               發表于《中國投資》2016年8月刊

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